ВІННИЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
____________________________________________________________________________________________________
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 жовтня 2010 р. Справа № 2-а-3666/10/0270
м. Вінниця
Вінницький окружний адміністративний суд в складі
Головуючого судді Мельник-Томенко Жанни Миколаївни,
при секретарі судового засідання: Зелінській Ірині Василівні
за участю представників сторін:
позивача : ОСОБА_1Б, ОСОБА_2, представник на підставі довіреності
відповідача : Супрун М.І., представник на підставі довіреності
розглянувши у відкритому судовому засіданні матеріали справи
за позовом: ОСОБА_1
до: Державної податкової адміністрації у Вінницькій області
про: визнання дій протиправними та скасування рішення
ВСТАНОВИВ :
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державної податкової адміністрації у Вінницькій області про визнання дій протиправними, визнання наказу нечинним.
Позов мотивовано наступним.
Позивач, являючись заступником голови ДПА у Вінницькій області, перебуваючи у відпустці, дізнався, що головою ДПА у Вінницькій області прийнято наказ № 410 від 29.07.2010 року «Про внесення змін до організаційної структури ДПА у області». Вказаним наказом внесено зміни в структуру ДПА у області, затверджену Головою ДПА України станом на 01.01.2010 року. Зокрема, скорочено штатну чисельність керівництва на 4 штатних одиниці та встановлено штатну чисельність керівництва ДПА у області в кількості 6 одиниць. Позивач вважає, що оскаржуваний наказ являється протиправним та має бути визнаний судом нечинним. Так, оскаржуваний наказ суперечить п.п. 1.7 п. 1 наказу ДПА України № 601 від 23.10.2007 року «Про затвердження Положення про державну податкову адміністрацію в Автономній Республіці Крим, області, місті Києві та Севастополі», оскільки цим наказом не передбачено можливості внесення змін до затвердженої штатної структури протягом року. Натомість, визначено що штатна структура визначається ДПА України щороку в терміни до 15 грудня. Крім того, відповідно до Положення про Державну податкову адміністрацію України № 778 від 26.05.2007 року та наказу ДПА України № 601 від 23.10.2007 року, заступники голови ДПА області призначаються на посаду та звільняються з посади головою ДПА України, тобто є номенклатурою ДПА України і голова ДПА області не наділений повноваженнями приймати або звільняти з роботи чи скорочувати їх штатну чисельність без відповідного наказу ДПА України. Перелік змін № 4, затверджений головою ДПА України Папаікою О.О., однак не затверджений наказом ДПА України. Крім того, штатна чисельність ДПА у Вінницькій області залишилась незмінною і не скорочувалась та становить 376 штатних одиниць. ДПА України не приймало наказ про скорочення штатної чисельності керівництва ДПА у Вінницькій області. Враховуючи викладене, посилання в оскаржуваному наказі на перелік змін № 4, затвердженого головою ДПА України Папаікою О.О., як на підставу його видачі не відповідають вимогам чинного законодавства.
Враховуючи те, що оскаржуваний наказ порушує права позивача, оскільки його посада підлягає скороченню, останній просить суд визнати протиправними дії посадових осіб ДПА у Вінницькій області по підписанню наказу № 410 від 29.07.2010 року «Про внесення змін до організаційної структури ДПА у області», а також визнати нечинним цей наказ.
У судовому засіданні позивач, представник позивача надали суду заяву від 07.10.2010 року про зміну предмету позову. Відповідно до ухвали суду від 07.10.2010 року заяву позивача про зміну позовних вимог від 07.10.2010 року стосовно зміни другої позовної вимоги прийнято судом. Враховуючи подану заяву, позивач змінює другу позовну вимогу та просить суд визнати протиправним та скасувати наказ ДПА у Вінницькій області № 410 від 29.07.2010 року. Також представником позивача надані суду додаткові письмові пояснення, в яких позивач обґрунтовує протиправність рішення відповідача.
Представник відповідача у судовому засіданні позов не визнав, надав письмові заперечення проти позову. Згідно даних заперечень, голова ДПА у Вінницькій області відповідно до п.п. 4.3.5, 4.3.6 п. 4.3 Положення № 601 від 23.10.2007 року наділений повноваженнями, зокрема, на підписання наказів та розпоряджень регіональної ДПА, а також право вносити пропозиції до ДПА України щодо зміни структури та чисельності регіональної ДПА. Відповідно до абз. 3 п.п. 2.2.5 п. 2.2 Розділу 2 Регламенту державної податкової адміністрації у Вінницькій області, затвердженого наказом ДПА України № 1 від 11.01.2010 року, пропозиції щодо зміни структури ДПА у області готуються організаційно-розпорядчим підрозділом за дорученням голови ДПА у області та надсилаються до ДПА України у встановленому порядку. Таким чином, голова ДПА у Вінницькій області на виконання наданих йому повноважень вніс до ДПА України пропозиції щодо зміни структури ДПА у Вінницькій області. Вказані пропозиції були затверджені головою ДПА України, у відповідності до п.п.6 п. 9 Положення № 778 від 26.05.2007 року. Враховуючи викладене, перелік змін № 4 до структури ДПА у Вінницькій області є документом, який підписаний та затверджений відповідно до вимог Положення № 778, Регламенту № 1 та п.п. 2.3.12 п. 2.3 Типової інструкції з діловодства в органах державної податкової служби України, затвердженої наказом ДПА України № 315 від 01.07.1998 року. За таких обставин, представник вказує, що дії відповідача щодо прийняття оскаржуваного рішення є правомірними, підстав для скасування рішення немає, а тому відповідач просить суд відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.
Суд, вислухавши пояснення позивача, представника позивача, представника відповідача, дослідивши матеріали справи, оцінивши докази, дійшов висновку, що позов підлягає частковому задоволенню, з наступних підстав.
Наказом Державної податкової адміністрації України № 549-о від 21.05.2001 року ОСОБА_1 призначено на посаду заступника голови Державної податкової адміністрації у Вінницькій області.
Листом голови ДПА у Вінницькій області № 16101/8/13-017 від 15.07.2010 року голові ДПА України Папаіці О.О. направлено перелік змін № 4 до структури ДПА у області.
Відповідно до Переліку змін № 4 до структури ДПА у Вінницькій області, затвердженого головою Державної податкової адміністрації України Папаікою О.О. 26.07.2010 року визначено зміни у структурі ДПА у Вінницькій області. Так, виводяться із структури: 1) керівництво –10 штатних одиниць, в тому числі голова –1, перший заступник голови –2, перший заступник голови –начальник управління податкової міліції –1, заступник голови –6; 2) відділ персоналу - 7; 3) управління оподаткування юридичних осіб –19. Вводиться до структури: 1) керівництво –6 штатних одиниць, в тому числі голова –1, перший заступник голови –1, перший заступник голови –начальник управління податкової міліції –1, заступник голови –3; 2) відділ персоналу - 6; 3) управління оподаткування юридичних осіб –21, 4) сектор забезпечення діяльності голови ДПА у області –3. При цьому, кількість штатних одиниць залишилась без змін –376.
Наказом ДПА у Вінницькій області № 410 від 29.07.2010 року «Про внесення змін до організаційної структури ДПА області», відповідно до вимог Методичних вказівок щодо побудови організаційної структури органів державної податкової служби України (додаток № 8) до наказу ДПА України № 722 від 25.12.2004 року, відповідно до затвердженого головою ДПА України Папаікою О.О. переліку змін № 4, внесені зміни в структуру ДПА у області, затверджену головою ДПА України на 01.01.2010 року. Так, скорочено чисельність керівництва ДПА у області на 4 штатних одиниці та встановлено чисельність керівництва ДПА у області –6 штатних одиниць, в складі : голова ДПА у області –1; перший заступник голови ДПА у області –1; заступник голови ДПА у області –3 (п.п. 1.1 п. 1 наказу № 410). Скорочено чисельність відділу персоналу ДПА у обласні на 1 шт. одиницю та встановлено чисельність відділу персоналу ДПА у області –6 шт. од. (п.п. 1.2 п. 1 наказ № 410). Збільшено штатну чисельність відділу адміністрування ПДВ управління оподаткування юридичних осіб ДПА у області на 2 шт. од. за рахунок вивільненої чисельності ДПА у області, та встановлено штатну чисельність управління оподаткування юридичних осіб ДПА у області –21 шт.од. (п.п. 1.3 п. 1). Утворено в структурі ДПА у області сектор забезпечення діяльності голови ДПА у області –3 шт. од. за рахунок вивільненої чисельності ДПА у області (п.п. 1.4 п. 1). Наказ підписаний головою ДПА у області та погоджений посадовими особами ДПА у області. Додатком до наказу ДПА у області № 410 від 29.07.2010 року визначено структуру ДПА у Вінницькій області відповідно до цього наказу.
Відповідно до структури ДПА у Вінницькій області станом на 01.01.2010 року, затвердженої 31.12.2009 року головою ДПА України Буряком С.В., загальна кількість штатних одиниць керівництва ДПА у Вінницькій області становить –10, голова –1, перший заступник –2, перший заступник голови –начальник управління податкової міліції –1, заступник голови –6.
Визначаючись щодо позовних вимог суд виходить з наступного.
Статус державної податкової служби в Україні, її функції та правові основи діяльності визначені Законом України «Про державну податкову службу в Україні»№ 509 від 04.12.1990 року (надалі - Закон № 509) . Відповідно до ч. 1 ст. 9, п. 5 ч. 1 ст. 8 Закону № 509, до функцій державних податкових адміністрацій обласного рівня, зокрема віднесено здійснення заходів щодо добору, розстановки, професійної підготовки та перепідготовки кадрів для органів державної податкової служби.
Відповідно до ст. ст. 1, 9, 11 Закону № 509, наказом Державної податкової адміністрації України № 601 від 23.10.2007 року, затверджено Положення про державну податкову адміністрацію в Автономній Республіці Крим, області, місті Києві та Севастополі (надалі –Положення № 601).
Згідно з п.п. 4.3.4 п. 4 Положення № 601, голова регіональної ДПА призначає на посаду та звільняє з посади працівників регіональної ДПА, заступників начальника ДПІ, крім тих працівників регіональної ДПА та заступників начальника ДПІ, які призначаються на посаду та звільняються з посади в іншому порядку, визначеному законодавством.
Відповідно до п.п. 17 Положення № 601, Методичних вказівок щодо побудови організаційної структури органів державної податкової служби України, які затверджені наказом ДПА України № 722 від 25.12.2004 року, структура регіональної ДПА затверджується Головою ДПА України (або за рішенням голови ДПА одним із його заступників) за погодженням з організаційно-розпорядчим підрозділом ДПА щороку в термін до 15 грудня.
Згідно з п.п. 6 п. 9 Положення про Державну податкову адміністрацію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 778 від 26.05.2007 року, голова ДПА України, серед іншого, наділений повноваженням щодо затвердження положення про структурні підрозділи ДПА, положення про державні податкові адміністрації в АРК, областях, мм. Києві та Севастополі, а також структуру, граничну чисельність, штатний розпис та кошторис цих адміністрацій, положення про державні податкові інспекції, інші спеціалізовані державні податкові інспекції.
Як видно з наведеного, законодавець визначив порядок затвердження організаційної структури ДПА у Вінницькій області та визначив термін її затвердження до 15 грудня.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
З огляду на викладене, надаючи правову оцінку оскаржуваному рішенню відповідача, суд дійшов висновку, що форма та зміст цього рішення суперечать вищевказаним нормам.
Так, як вже зазначалось, законодавством встановлено термін до якого мають бути затверджені зміни до структури ДПА, а саме, до 15 грудня. Вищевказаними нормативно-правовими актами ДПА у Вінницькій області не наділено повноваженнями на затвердження її організаційної структури, а також внесення змін до вже затвердженої ДПА України організаційної структури.
Таким чином, формулювання п. 1 наказу відповідача № 410 щодо внесення змін в структуру ДПА у області, затвердженого Головою ДПА України станом на 01.01.2010 року є таким, що перевищує повноваження відповідача.
Крім того, відповідач не наділений правом на скорочення чисельності керівництва ДПА у області.
Так, п. 1 ч. 1 ст. 40 Кодексу законів про працю України передбачає, що трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
Таким чином формулювання про скорочення чисельності працівників, в розумінні п. 1 ст. 40 КЗпП України як наслідок має подальше звільнення працівника. В даному випадку рішення про скорочення може бути прийнято лише посадовою особою, яка наділена повноваженнями на прийняття таких рішень.
Згідно з положеннями ч.ч. 3, 5 ст. 5 Закону № 509, державні податкові адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі очолюють голови, які призначаються на посаду і звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Голови Державної податкової адміністрації України. Начальники управлінь податкової міліції призначаються Головою Державної податкової адміністрації України.
Відповідно до п.п. 4, 5 п. 9 Положення № 778 від 26.05.2007 року, призначення на посаду та звільнення з посади голів державних податкових адміністрацій в АРК, областях, мм. Києві та Севастополі, а так само їх перших заступників та заступників належить до повноважень голови ДПА України, при цьому останні призначаються та звільняються за поданням голів відповідних державних податкових адміністрацій в АРК, областях, мм. Києві та Севастополі.
Таким чином, вирішення питання щодо скорочення чисельності керівництва ДПА у Вінницькій області віднесено до повноважень голови ДПА України.
Також суд звертає увагу на ту обставину, що відповідно до Переліку змін № 4 до структури ДПА у Вінницькій області керівництво, включаючи і голову ДПА у Вінницькій області у повному складі, виводиться із структури та вводиться до структури. В свою чергу п.п. 1.1. наказу ДПА у Вінницькій області № 410 від 29.07.2010 року містить приписи про скорочення посад голови ДПА у області та першого заступника, що є порушенням трудового законодавства, оскільки скорочення штату працівників є прерогативою лише власника, або уповноваженої ним особи, в даному випадку голови ДПА України. При цьому, ця особа наділяється таким правом лише у випадку змін в організації виробництва й праці.
Відповідач заперечуючи проти позову не надав суду доказів щодо змін в організації виробництва і праці.
Крім того, відповідно до п.п.2.17 Типової інструкції з діловодства в органах державної податкової служби України, затвердженої наказом ДПА України № 315 від 01.07.1998 року, управлінська діяльність органами державної податкової служби здійснюється шляхом видання таких організаційно-розпорядчих документів: рішень колегії; наказів; розпоряджень; положень про структурні підрозділи; посадових інструкцій; актів; протоколів; службових листів тощо.
Зазначений перелік є вичерпним. Враховуючи положення ст. 5 Закону № 509, норми Положення № 778, а також вимоги до організаційно-розпорядчих документів, зміни до структури ДПА у Вінницькій області також мають здійснюватись шляхом прийняття одного з наведених вище рішень. Однак, перелік змін № 4, затверджений головою ДПА України Папаікою О.О., не затверджений наказом ДПА України.
Крім того, штатна чисельність ДПА у Вінницькій області залишилась незмінною і не скорочувалась та становить 376 штатних одиниць. ДПА України не приймало наказ про скорочення штатної чисельності керівництва ДПА у Вінницькій області, в тому числі голови ДПА у області, яка відображена в п.п. 1.1 наказу ДПА у Вінницькій області № 410 від 29.07.2010 року. Враховуючи викладене, посилання в оскаржуваному наказі на перелік змін № 4, затвердженого головою ДПА України Папаікою О.О., як на підставу його видачі не відповідають вимогам чинного законодавства.
Враховуючи викладені обставини, суд дійшов висновку, що оскаржуване рішення відповідача –наказ № 410 від 29.07.2010 року являється протиправним, оскільки прийняте без дотримання вимог, яким відповідно до ст. 2 КАС України має відповідати рішення суб’єкта владних повноважень, зокрема, не в порядку, не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що передбачені законами України, необґрунтовано, тобто без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.
За таких обставин, оскаржуване рішення підлягає скасуванню як протиправне, а тому позовні вимоги в цій частині підлягають задоволенню.
Встановивши обставини у справі, суд не вбачає підстав для визнання протиправними дій посадових осіб ДПА у Вінницькій області по підписанню наказу № 410 від 29.07.2010 року. Так, позивачем не конкретизовано чиї саме дії він оспорює, та яким чином ці дії порушують його права.
При вирішенні справи суд також керувався наступним.
У відповідності до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч.3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно ч. 1 ст. 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків встановлених ст. 72 КАС України.
Відповідно до ч.2 ст.71 Кодексу адміністративного судочинства України обов’язок доказування в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень щодо доказування правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Відповідачем не виконано обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення.
Враховуючи часткове задоволення позовних вимог, у відповідності до ч. 3 ст. 94 КАС України, стягненню на користь позивача підлягають судові витрати в сумі 1,70 грн.
Керуючись ст.ст. 2, 9, 11, 70, 71, 72, 79, 86, 94, 128, 158 - 163, 167, 186, 255, 257 КАС України, суд -
ПОСТАНОВИВ :
Позов задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати наказ ДПА у Вінницькій області № 410 від 29.07.2010 року "Про внесення змін до організаційної структури ДПА у області".
В іншій частині позовних вимоги відмовити.
Стягнути на користь позивача документально підтверджений розмір судових витрат, відповідно до частини задоволених вимог, в сумі 1,70 грн.
Постанова суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 254 КАС України.
Відповідно до ст. 186 КАС України, апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови. Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 цього Кодексу, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.
Повний текст постанови оформлено: 12.10.10
Суддя Мельник-Томенко Жанна Миколаївна
07.10.2010