ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду Желєзного І. В., Власова Ю. Л., Єленіної Ж. М., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.

у справі № 990/1/22 (провадження № 11-126заі24) за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Ради національної безпеки і оборони України, Служби безпеки України, про визнання протиправним і скасування Указу Президента України від 21 серпня 2021 року № 378/2021 у частині

Короткий виклад історії справи

У січні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України, у якому просив визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 21 серпня 2021 року № 378/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 20 серпня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО) від 20 серпня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», а саме пункту 1 додатка 1.

На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що Указ Президента України від 21 серпня 2021 року № 378/2021 в оскаржуваній частині є протиправним і таким, що підлягає скасуванню, оскільки прийнятий не у спосіб, що визначений Конституцією та законами України, підписаний з протиправним використанням повноважень, ухвалений необґрунтовано, упереджено, свавільно, недобросовісно, нерозсудливо, без дотримання принципу верховенства права та без урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 27 травня 2024 року заяву представника Служби безпеки України задовольнив та закрив провадження у справі.

Свої висновки суд першої інстанції мотивував тим, що на дату розгляду цієї справи ОСОБА_1 виключений з переліку фізичних осіб, до яких застосовуються обмежувальні заходи (санкції), відповідно до рішення РНБО від 20 серпня 2021 року, уведеного в дію Указом № 378/2021.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов висновку, що немає вагомих підстав вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання оскаржуваного Указу у відповідній частині протиправним.

Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що оскаржувана ухвала є незаконною, необґрунтованою і такою, що винесена внаслідок неправильного застосування судом першої інстанції норм процесуального права.

На думку скаржника, оскаржуваною ухвалою про закриття провадження в цій справі суд фактично позбавив позивача права на захист та поновлення своїх порушених прав і свобод у період з моменту прийняття Указу Президента України від 21 серпня 2021 року № 378/2021 до моменту прийняття Указу Президента України від 12 травня 2023 року № 279/2023, який оскаржується позивачем в іншій справі, що суперечить та не відповідає завданням і основним засадам адміністративного судочинства.

Крім того, помилковим є висновок суду першої інстанції про те, що немає вагомих підстав вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання оскаржуваного Указу протиправним, оскільки, після того як Указом Президента України від 12 травня 2023 року № 279/2023 виключено позицію 1 додатка 1 до рішення РНБО від 20 серпня 2021 року «Про застосування, скасування і внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині застосування санкцій до позивача, повного відновлення його прав не відбулося.

На переконання скаржника, якщо дотримуватися такої процесуальної процедури, яка передбачає, що до будь-якої фізичної та/або юридичної особи спочатку на підставі одного Указу Президента України застосовуються санкції, а потім на підставі іншого Указу Президента України скасовується попередній його Указ і вводиться новий, то обмеження прав особи та їх порушення здійснюється державою постійно та безстроково. Періодичне скасування суб`єктом видання акта і одночасне застосування нового без поновлення прав особи є зловживанням наданими суб`єкту владними повноваженнями.

На підставі викладеного скаржник просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 травня 2024 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Позиція інших учасників справи

У відзиві на апеляційну скаргу представниця Президента України зазначила, що висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідають обставинам справи, а ухвала суду першої інстанції прийнята з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Представниця Президента України вказала, що з огляду на правильно встановлені судом першої інстанції обставини справи, внаслідок внесення змін Указом № 279/2023 до рішення РНБО від 20 серпня 2021 року, уведеного в дію Указом № 378/2021, оскаржена в цій справі частина Указу № 378/2021 про введення в дію санкцій щодо ОСОБА_1 згідно з пунктом 1 додатка 1 до рішення РНБО від 20 серпня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» більше не спричиняє для позивача юридичних наслідків.

При цьому правильним є висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, що з огляду на зміст позовних вимог, їх обґрунтування і характер спірних правовідносин немає вагомих підстав вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання оскаржуваного Указу (в окресленій вище частині) протиправним.

У зв`язку з викладеним представниця Президента України просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 травня 2024 року - без змін.

11 липня 2024 року до Великої Палати Верховного Суду від Служби безпеки України надійшов відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 , у якому представник Служби безпеки України зазначив, що не погоджується з викладеними в апеляційній скарзі доводами, вважає, що рішення суду першої інстанції ухвалене відповідно до закону (без порушень норм процесуального права) та з урахуванням релевантної судової практики.

Представник Служби безпеки України зазначив, що позивача виключено з переліку осіб, до яких застосовані санкції Указом Президента України від 21 серпня 2021 року №378/2021, а правомірність застосування введених в дію Указом Президента України від 12 травня 2023 року № 279/2023 санкцій до позивача вирішується в межах справи № 990/307/23 і не є предметом спору у справі № 990/1/22, відповідачем виправлені оскаржувані порушення у цій справі, а суд позбавлений можливості надавати оцінку застосовуваним обмежувальним заходам у зв`язку із прийняттям нового Указу.

З огляду на викладене представник Служби безпеки України просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 травня 2024 року про закриття провадження - без змін.

Суть постанови Великої Палати Верховного Суду

Велика Палата Верховного Суду постановою від 10 жовтня 2024 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнила, ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 травня 2024 року скасувала, а справу направила до суду першої інстанції для продовження розгляду.

На переконання Великої Палати Верховного Суду, видання уповноваженим органом кожного наступного акта індивідуальної дії про вжиття санкцій незалежно від того, чи припиняється застосування попередніх обмежувальних заходів щодо такої особи, вочевидь свідчить про те, що, на думку суб`єкта владних повноважень, мета застосування санкцій не досягнута, а тому в осіб, до яких такі обмежувальні заходи застосовані, залишається право оспорювати як наявність підстав, так і строки та види застосованих обмежувальних заходів.

Велика Палата Верховного Суду зауважила, що на момент пред`явлення ОСОБА_1 позову у цій справі Указ № 378/2021 та застосовані Президентом України санкції зберігали свою чинність, тому обставину виключення ОСОБА_1 з переліку осіб, які піддаються санкціям на підставі Указу № 378/2021, у зв`язку із уведенням в дію Указом № 279/2023 іншого переліку санкцій відносно позивача вже під час розгляду цієї справи, необхідно розглядати в контексті того, чи відбулося відновлення прав позивача до того обсягу, в якому вони існували до прийняття оскаржуваного Указу. Тобто, у цій справі відсутні підстави для висновку про неіснування предмета спору внаслідок скасування Указу № 378/2021 самим суб`єктом владних повноважень, оскільки аналогічні обмеження накладені наступним Указом.

Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що здійснення судом оцінки дій суб`єкта владних повноважень за зверненням особи, тобто розгляд справи по суті, незважаючи на певні зміни у спірних правовідносинах, пов`язані з виданням Президентом України Указу № 279/2023 про введення в дію рішення РНБО від 12 травня 2023 року, в цій ситуації забезпечує правову визначеність у відносинах між позивачем та державою в питанні наявності підстав застосування до позивача обмежувальних заходів у період від прийняття Указу № 378/2021 (21 серпня 2021 року) до виключення позивача з переліку осіб, до яких застосовуються санкції на підставі цього Указу (12 травня 2023 року).

Отже, на переконання Великої Палати Верховного Суду, виключення позивача з переліку осіб, до яких застосовуються санкції на підставі рішення РНБО від 20 серпня 2021 року, з одночасним накладенням на нього тих самих та додаткових санкцій на інший період не є усуненням чи виправленням оскаржуваних у позові порушень у розумінні пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки відповідно до частини сьомої статті 5 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VIІ) рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.

З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду констатувала відсутність підстав для закриття провадження у цій справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України, оскільки не відбулося виправлення суб`єктом владних повноважень тих порушень, про які йдеться у позовній заяві.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За змістом статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

На підставі частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Пунктом 8 частини першої статті 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

Системний аналіз указаного положення дає змогу дійти висновку, що для закриття провадження у справі з наведеної підстави необхідна сукупність таких фактів: самостійне виправлення суб`єктом владних повноважень оскаржуваних порушень; відсутність підстав вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання таких рішень, дій чи бездіяльності протиправними.

Частинами першою та сьомою статті 107 Конституції України встановлено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України.

Згідно з положеннями частини першої статті 1 Закону № 1644-VIІ з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).

Як установив суд першої інстанції, Указом № 378/2021, який набрав чинності 26 серпня 2021 року (з дня опублікування в офіційному виданні «Урядовий кур`єр» № 163), введено в дію рішення РНБО від 20 серпня 2021 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», згідно з пунктом 1 додатка 1 якого до позивача строком на три роки застосовано обмежувальні заходи відповідно до Закону № 1644-VIІ у виді: 1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; 2) обмеження торговельних операцій; 3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України; 4) запобігання виведенню капіталів за межі України; 5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; 6) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; 7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; 8) повна заборона заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів; 9) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави; 10) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави; 11) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності; 12) позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення; 13) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом (позбавлення військових звань, спеціальних звань, класних чинів).

Указом № 279/2023 уведено в дію рішення РНБО від 12 травня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до фізичних осіб, зокрема до позивача (пункт 32 додатка 1).

Пунктом 3 зазначеного рішення РНБО у зв`язку із застосуванням персональних спеціальних та інших обмежувальних заходів (санкцій), передбачених пунктом 2 цього рішення, позицію 1 додатка 1 до рішення РНБО від 20 серпня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», уведеного в дію Указом Президента України від 21 серпня 2021 року № 378/2021, яким до позивача застосовані санкції, виключено.

Таким чином, установлені під час розгляду цієї справи обставини свідчать про виправлення відповідачем оскаржуваного у цій справі існуючого, на думку позивача, порушення. Водночас з огляду на зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин та фактичні обставини справи немає підстав вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання оскаржуваного в частині Указу № 378/2021 протиправним та його скасування в цій частині. Наявність сукупності цих фактів є підставою для закриття провадження у справі відповідно до пункту 8 частини першої статті 238 КАС України.

Подібного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постановах від 23 вересня 2020 року у справі № 9901/536/19, від 01 вересня 2021 року у справі № 800/250/17 та від 10 серпня 2023 року у справі № 9901/74/21.

Водночас вважаємо за доцільне зазначити, що факт закриття провадження у цій справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України в жодному разі не свідчить про встановлення саме судом факту допущення відповідачем порушення шляхом видання оскаржуваного в частині Указу № 378/2021.

Звертаємо увагу, що положення пункту 8 частини першої статті 238 КАС України не містить переліку способів виправлення суб`єктом владних повноважень оскаржуваного порушення, а відтак немає підстав вважати, що застосоване в цьому конкретному випадку виключення позивача з переліку фізичних осіб, до яких застосовуються обмежувальні заходи (санкції) відповідно до рішення РНБО від 20 серпня 2021 року, уведеного в дію Указом № 378/2021, не є належним.

При цьому правомірність застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до позивача згідно з рішенням РНБО від 12 травня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», уведеного в дію Указом № 279/2023, не є предметом спору в цій справі, а відтак у межах розгляду цієї справи суд не надає (позбавлений процесуальної можливості надавати) оцінки доводам позивача щодо неможливості поновлення його прав у повному обсязі у зв`язку з прийняттям цього Указу.

У зв`язку із цим вважаємо, що необхідно було апеляційну скаргу позивача залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 травня 2024 року - без змін.

Судді Великої Палати Верховного Суду: І. В. Желєзний

Ю. Л. Власов

Ж. М. Єленіна

В. Ю. Уркевич

Н. В. Шевцова