ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду Власова Ю. Л., Банаська О. О. щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 16 січня 2025 року у справі № 990/299/24 (провадження № 11-267заі24), ухваленої за результатами розгляду апеляційної скарги ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 жовтня 2024 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України в особі Конкурсної комісії та Дорадчої групи експертів про визнання протиправним та скасування рішення

Короткий виклад історії справи

ОСОБА_1 звернулась до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовною заявою до Президента України в особі Конкурсної комісії та Дорадчої групи експертів, у якій просила скасувати рішення № 1.3 «Про невідповідність кандидатки на посаду судді Конституційного Суду України ОСОБА_1 критерію високих моральних якостей», ухвалене протоколом № 11 засідання Дорадчої групи експертів від 31 липня 2024 року; поновити позивачку в конкурсній процедурі на посаду судді Конституційного Суду України.

Касаційний адміністративний суд ухвалою від 07 жовтня 2024 року позовну заяву ОСОБА_1 повернув на підставі пункту 1 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Висновок щодо підстав для повернення позовної заяви суд першої інстанції вмотивував тим, що позивачка на пропозицію в ухвалі Касаційного адміністративного суду від 19 вересня 2024 року, якою позовна заява ОСОБА_1 була залишена без руху, не конкретизувала, кого вважає відповідачем (відповідачами) за своїм позовом, та вимоги до кожного з відповідачів.

Касаційний адміністративний суд виснував, що з позовної заяви неможливо встановити суб`єктний склад учасників справи; позивачка не уточнила предмет спору з конкретизацією відповідачів, розгляд справ за позовами до яких підсудний Верховному Суду як суду першої інстанції; не зазначила вимог до кожного з відповідачів й не виклала обставин, передбачених статтею 160 КАС України, з підтвердженням обставин, якими обґрунтовуються її позовні вимоги щодо кожного із зазначених нею відповідачів; не навела належного обґрунтування порушення її прав та свобод з боку вказаних відповідачів при здійсненні ними владних управлінських функцій відповідно до норм чинного законодавства.

Не погоджуючись із доводами позивачки, що у спірних правовідносинах Конкурсна комісія та Дорадча група експертів не відносяться до суб`єктів владних повноважень, які здійснюють владну управлінську функцію, а тому не можуть бути відповідачами у справі, Касаційний адміністративний суд зазначив, що Дорадча група експертів є самостійним суб`єктом владних повноважень, який утворений з метою сприяння суб`єктам призначення суддів Конституційного Суду України в оцінюванні моральних якостей і рівня компетентності у сфері права кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, та може бути відповідачем у справі, що прямо передбачено частиною четвертою статті 22 КАС України.

З приводу визначення позивачкою відповідачем Президента України в особі Конкурсної комісії та Дорадчої групи експертів суд першої інстанції зазначив, що жодним нормативно-правовим актом не передбачено представництво одного самостійного суб`єкта владних повноважень іншим суб`єктом владних повноважень, а використання позивачкою словосполучення «в особі» не ґрунтується на нормах КАС України і суперечить розумінню інституту представництва в суді.

ОСОБА_1. подала апеляційну скаргу на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 07 жовтня 2024 року, в якій просила її скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції. В обґрунтування апеляційної скарги позивачка зазначала, що, на її переконання, Конкурсна комісія та Дорадча група експертів не є суб`єктами владних повноважень, які здійснюють владну управлінську функцію у спірних правовідносинах. За таких обставин відмова суду першої інстанції прийняти до провадження її позовну заяву обмежує її право доступу до суду.

Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду

Постановою Великої Палати Верховного Суду від 16 січня 2025 року у справі № 990/299/24 апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, ухвалу Касаційного адміністративного суду від 07 жовтня 2024 року - без змін.

Зокрема, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що вимога статті 160 КАС України щодо зазначення у позовній заяві, зокрема, відповідача має значення не тільки в матеріально-правовому аспекті публічно-правового спору, за вирішенням якого особа (позивач) звертається до суду, але й у процесуальному: перш ніж відкрити провадження у справі, суддя відповідно до частини першої статті 171 цього Кодексу має з`ясувати, чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності (пункт 5.7).

Нормами КАС України імперативно врегульовано підсудність адміністративних справ з визначенням категорій справ, які підлягають розгляду Верховним Судом як судом першої інстанції та не підлягають розгляду іншими адміністративними судами в разі об`єднання у позові вимог, які хоч і пов`язані між собою, але їх розгляд віднесено до підсудності іншого адміністративного суду. Так само такі об`єднані позовні вимоги не підлягають розгляду Верховним Судом. В разі об`єднання в одній позовній заяві вимог, які підсудні Верховному Суду, з вимогами, які мають іншу інстанційну юрисдикцію, позовна заява підлягає поверненню на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України як подана з порушенням правил об`єднання позовних вимог (пункт 5.12).

Як свідчить зміст позовної заяви, ОСОБА_1 оскаржила до Верховного Суду рішення № 1.3 «Про невідповідність кандидатки на посаду судді Конституційного Суду України ОСОБА_1 критерію високих моральних якостей», ухвалене протоколом № 11 засідання Дорадчої групи експертів від 31 липня 2024 року, та просила поновити її, ОСОБА_1., в конкурсній процедурі на зайняття посади судді Конституційного Суду України. У позовній заяві вказала відповідачем Президента України в особі Конкурсної комісії та Дорадчої групи експертів. Суд першої інстанції, вирішуючи питання про відкриття провадження за позовною заявою ОСОБА_1 , правильно звернув увагу позивачки, що її позовна заява не відповідає вимогам частини п`ятої статті 160 КАС України щодо зазначення відповідача, оскільки як Президент України, так і Конкурсна комісія і Дорадча група експертів є самостійними суб`єктами з окремими повноваженнями у публічних правовідносинах щодо призначення на посаду судді Конституційного Суду України (пункти 5.13, 5.14).

Президент України є самостійним суб`єктом владних повноважень та не може діяти в особі будь-якого органу, як і Дорадча група експертів, яка утворена з метою сприяння суб`єктам призначення суддів Конституційного Суду України в оцінюванні моральних якостей і рівня компетентності у сфері права кандидатів на посаду судді цього суду. Ураховуючи наведені вище нормативні положення, зокрема норми статей 21, 22, 172 КАС України, суд першої інстанції цілком обґрунтовано запропонував позивачці уточнити, кого вона вважає відповідачем за своїм позовом, та залишив позовну заяву без руху відповідно до частини першої статті 169 цього Кодексу. Оскільки ОСОБА_1 не усунула недоліки, про які було зазначено в ухвалі від 19 вересня 2024 року, Касаційний адміністративний суд обґрунтовано повернув її позовну заяву, як це передбачено пунктом 1 частини четвертої статті 169 КАС України (пункт 5.19-5.21).

Ураховуючи те, що ОСОБА_1 в позовній заяві зазначила відповідачем Президента України в особі Конкурсної комісії та Дорадчої групи експертів, натомість ці суб`єкти владних повноважень є самостійними, а Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України й не підсудні справи з позовом до Конкурсної комісії, то висновки Касаційного адміністративного суду в ухвалах від 19 вересня 2024 року та від 07 жовтня 2024 року як щодо підстав залишення позовної заяви без руху, так і щодо підстав повернення позовної заяви ґрунтуються на правильному застосуванні норм процесуального права (пункт 5.22).

Повернення позовної заяви зумовлене недотриманням позивачкою вимог КАС України щодо оформлення позовної заяви та не позбавляє її права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом, що прямо визначено частиною восьмою статті 169 КАС України та роз`яснено позивачці судом першої інстанції в оскаржуваній ухвалі (пункт 5.24 постанови).

Причини незгоди з постановою Великої Палати Верховного Суду

Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

Ми не погоджуємося із висновком більшості суддів Великої Палати Верховного Суду про те, що у цій справі були наявні правові підстави для залишення позовної заяви ОСОБА_1 без руху у зв`язку з недодержанням вимог до її змісту, визначених пунктами 4, 5, 9, 10 частини п`ятої статті 160 КАС України, та для подальшого повернення позовної заяви відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 169 КАС України у зв`язку із неусуненням вказаних недоліків.

Звертаючись до суду з цим позовом про скасування негативного рішення Дорадчої групи експертів щодо позивачки та поновлення її в конкурсній процедурі на посаду судді Конституційного Суду України, ОСОБА_1. зазначала, що, на її переконання, норми чинного законодавства визначають статус Конкурсної комісії, яку створює Президент України, лише як допоміжного органу для проведення конкурсного відбору на посаду судді Конституційного Суду України; це виключає можливість участі Конкурсної комісії як самостійного відповідача у справі. Дорадча група експертів також не може бути самостійним відповідачем за її позовом, оскільки Дорадча група експертів так само не має повноважень самостійного органу, а створена з метою сприяння суб`єктам призначення (у випадку, який стосується позивачки, - це Президент України) суддів Конституційного Суду України в оцінюванні моральних якостей і рівня компетентності у сфері права кандидатів на посаду судді цього суду.

Касаційний адміністративний суд ухвалою від 19 вересня 2024 року залишив позовну заяву ОСОБА_1 без руху та надав строк для усунення недоліків, зокрема, з тих підстав, що існує необхідність уточнення, кого авторка позову вважає відповідачами за цим позовом, який зміст її позовних вимог до кожного відповідача та чим вони обґрунтовані.

В письмових поясненнях щодо усунення недоліків адміністративного позову ОСОБА_1 підтвердила свою позицію стосовно того, що у цьому спорі ані Конкурсна комісія, ані Дорадча група експертів не відносяться до суб`єктів владних повноважень, які здійснюють владну управлінську функцію та які б могли бути відповідачами у справі; тому вона вважає, що належним відповідачем за її позовом є Президент України.

Тобто, позивачка чітко визначила відповідача за своїми позовними вимогами та зазначила щодо нього всю інформацію, яку вимагають положення пунктів 2, 4-5, 9 частини п`ятої статті 160 КАС України: повне найменування та місцезнаходження, ідентифікаційний код в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, відомі номери засобів зв`язку; зміст позовних вимог до відповідача та виклад обставин, якими позивачка обґрунтовує свої вимоги; обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів ОСОБА_1 .

За змістом частин першої, четвертої статті 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтею 160 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху. Якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк, позовна заява повертається позивачеві.

І у первинній, і в уточненій позовній заяві позивачка виконала вимоги статті 160 КАС України щодо визначення відповідача за своїми позовними вимогами. Зазначення Президента України як відповідача у справі, формулювання заявлених до нього вимог та обґрунтування їх підстав є чітким та однозначним.

Тому, у суду першої інстанції не було правових підстав для того, щоб залишати позов без руху, а після цього - повертати позовну заяву на тій підставі, що позивачка не конкретизувала, кого вважає відповідачем (відповідачами) за своїм позовом, та вимоги до кожного з відповідачів. Такий висновок Касаційного адміністративного суду не відповідає фактичним обставинам справи.

Варто акцентувати, що за змістом частини п`ятої статті 160 КАС України визначення відповідача у справі є правом позивача. При цьому процесуальний закон не наділяє суд першої інстанції повноваженнями не приймати до розгляду та повертати позовну заяву на тій підставі, що позивач, на думку суду, неправильно визначив відповідача у справі.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 173 КАС України остаточне визначення предмета спору та характеру спірних правовідносин, позовних вимог та складу учасників судового процесу здійснюється судом у підготовчому провадженні, а не на стадії вивчення позовної заяви на предмет дотримання вимог, встановлених статтею 160 КАС України як необхідних для відкриття провадження у справі.

Відповідно до частин третьої - п`ятої статті 48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави. Під час вирішення питання про залучення співвідповідача чи заміну належного відповідача суд враховує, зокрема, чи знав або чи міг знати позивач до подання позову у справі про підставу для залучення такого співвідповідача чи заміну неналежного відповідача.

Наведені норми права також вказують, що визначення позивачем неналежного відповідача у справі не є підставою для повернення позовної заяви, проте може мати наслідком його заміну або залучення належного відповідача.

Схожих висновків дійшов Верховний Суд у справі № 545/1575/21, який у постанові від 22 червня 2022 року зазначив, що пред`явлення позову до неналежного відповідача не є підставою для відмови у відкритті провадження у справі, оскільки заміна неналежного відповідача здійснюється в порядку, визначеному процесуальним законом. За результатами розгляду справи суд відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача. Тобто, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи, а не на стадії відкриття провадження.

Не мають під собою належного правового обґрунтування також і посилання Великої Палати Верховного Суду на неможливість з`ясування, чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.

Так, відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України.

Відповідно до частини дев`ятої статті 10-8 Закону України «Про Конституційний Суд України» усі справи, пов`язані з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду Судді, а також оцінюванням кандидатів на посаду судді Конституційного Суду Дорадчою групою, підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції та Великій Палаті Верховного Суду як суду апеляційної інстанції в порядку адміністративного судочинства.

Отже, позивачкою були дотримані правила підсудності щодо звернення до Верховного Суду як суду першої інстанції з цим позовом.

Тому вважаємо, що Касаційний адміністративний суд, з`ясувавши, що позовна заява ОСОБА_1 відповідає вимогам, визначеним статтями 160, 161 КАС України, був зобов`язаний відкрити провадження у справі. Тільки після цього Касаційний адміністративний суд мав вирішити питання належного відповідача (відповідачів) у справі, а також заміни або залучення до справи належного відповідача у порядку, встановленому КАС України.

При цьому, пред`явлення позову до неналежного відповідача є підставою для відмови у задоволенні позовних вимог за результатом їх розгляду по суті, але не підставою для повернення позовної заяви.

Висновки

Таким чином, вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду мала задовольнити апеляційну скаргу ОСОБА_1 , скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду від 07 жовтня 2024 року у справі № 990/299/24 та направити цю справу до суду першої інстанції для розгляду зі стадії відкриття провадження.

Судді Ю. Л. Власов

О. О. Банасько