ВЕРХОВНИЙ СУД УКРАЇНИ
П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 жовтня 2013 року м. Київ
Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі:
головуючого Кривенка В.В.,
суддів:Гусака М.Б., Коротких О.А., Кривенди О.В., Маринченка В.Л., Панталієнка П.В., Прокопенка О.Б., Терлецького О.О., Тітова Ю.Г., -
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_10 до Державної митної служби України (далі - ДМСУ), Східної митниці ДМСУ (далі - Митниця) про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
в с т а н о в и л а:
У серпні 2012 року ОСОБА_10 звернулася до суду з позовом, у якому просила визнати припинення її перебування на державні службі в митних органах України з 17 липня 2012 року незаконним, скасувати наказ т.в.о. голови ДМСУ від 16 липня 2012 року № 1478-к (далі - Наказ), зобов'язати ДМСУ поновити її на попередньому місці служби та стягнути грошове забезпечення за весь час вимушеного прогулу.
3 листопада 2003 року ОСОБА_10 прийняла Присягу державного службовця (далі - Присяга) і з цієї дати проходила державну службу в митних органах України.
19 січня 2012 року була переведена на посаду інспектора митного поста «Успенка» Митниці.
24 червня 2012 року з метою в'їзду на митну територію України до пункту пропуску митного поста «Успенка» Митниці під керуванням громадянина ОСОБА_12 прибув транспортний засіб «Мерседес-Бенц Атего», державний номер НОМЕР_1, що в'їхав на територію пункту пропуску смугою руху «червоний коридор».
У рамках виконання своїх функціональних обов'язків та згідно з розподілом службових обов'язків співробітників зміни митний контроль та митне оформлення товарів і транспортних засобів у приміщенні єдиного офісу службового приміщення митного поста «Успенка» здійснювала позивачка, якій після проходження паспортного контролю громадянин ОСОБА_12 надав контрольний талон, паспорт та реєстраційні документи на зазначений транспортний засіб з метою проходження митного контролю.
ОСОБА_10 провела митне оформлення автомобіля як такого, що не містить товарів та предметів, які підлягають обов'язковому декларуванню та оподаткуванню.
При виїзді з території пункту пропуску «Успенка» на митну територію України цей транспортний засіб був затриманий спільним нарядом працівників митної варти, служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил Митниці і співробітників управління Служби Безпеки України в Донецькій області, який виявив товарів на загальну суму приблизно 550 000 грн.
Викладені факти та встановлені правопорушення були відображені в акті службового розслідування Митниці від 23 серпня 2012 року, проведеного на виконання наказу Митниці від 25 червня 2012 року № 338 «Про проведення службового розслідування».
Оскільки ОСОБА_10 не здійснила контрольні заходи, передбачені законодавством України та Технологічною схемою митного поста, Наказом відповідно до пункту 6 частини шостої статті 30 Закону України від
16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ «Про державну службу» (далі - Закон
№ 3723-ХІІ) за порушення Присяги перебування ОСОБА_10 на державній службі в митних органах було припинено із 17 липня 2012 року.
Донецький окружний адміністративний суд постановою від
17 жовтня 2012 року, задовольняючи позовну заяву ОСОБА_10, дійшов висновку про те, що оскільки позивачка не порушувала Конституцію та закони України, то її дії, що виразилися в порушенні підзаконних актів, не можуть бути кваліфіковані як порушення Присяги.
Донецький апеляційний адміністративний суд постановою від
7 грудня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 липня 2013 року, постанову суду першої інстанції скасував та ухвалив нове рішення, яким у задоволенні позову відмовив. Своє рішення суд мотивував тим, що неналежне виконання позивачкою своїх посадових обов'язків призвело до заподіяння матеріальних збитків державі у вигляді несплати митних платежів. Керуючись пунктом 6 статті 30 Закону № 3723-ХІІ, суди виходили з того, що державна служба в митних органах є публічною, тому порушення Присяги, яка передбачає покладення на державних службовців обов'язків не тільки юридичного (суворо дотримуватись Конституції та законів України тощо), але і морального змісту (високо нести звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки). Включення моральних обов'язків до змісту Присяги надає їм юридичного значення, порушення таких обов'язків є порушенням Присяги та тягне припинення державної служби.
У заяві про перегляд Верховним Судом України ухвали Вищого адміністративного суду України від 16 липня 2013 року з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), ОСОБА_10 просить ухвалу суду касаційної інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким постанову апеляційного суду скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити без змін.
На обґрунтування мотивів перегляду судового рішення скаржниця послалася на неоднакове застосування судом касаційної інстанції статей 14, 17, пункту 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-ХІІ та статей 22, 31 Дисциплінарного статуту митної служби України, затвердженого Законом України від 6 вересня 2005 року № 2085-IV (далі - Статут), а також додала копії постанов Вищого адміністративного суду України від 12, 13 червня 2012 року, 26 березня 2013 року (справи №№ К/9991/17225/11, К/9991/64036/11, К/9991/73116/11 відповідно) та ухвал цього ж суду від
25 листопада 2009 року (справа № К-1294/07), 12 березня 2013 року (справа № К/9991/48361/12), 26 березня 2013 року (справи №№ К/9991/39593/11, К/9991/49308/11), які, на її думку, підтверджують неоднакове застосування касаційним судом одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах. Зі змісту наданих судових рішень убачається, що касаційний суд у подібних правовідносинах скасував накази ДМСУ про звільнення працівників у зв'язку з тим, що перед накладенням дисциплінарного стягнення митниця не проводила службових розслідувань, що є порушенням порядку накладення вказаного стягнення, а також дотримувався позиції, що припинення державної служби з підстави порушення Присяги є крайнім заходом відповідальності державного службовця, що виходить за межі дисциплінарної відповідальності, а тому, якщо державна служба припиняється з підстави порушення посадовою особою митної служби службової дисципліни, неможливість застосування за таке порушення до посадової особи заходів дисциплінарного впливу аж до звільнення з митного органу відповідно до розділу 4 Статуту повинна бути мотивованою. Припинення державної служби на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-ХІІ є крайнім заходом відповідальності державного службовця, який виходить за межі дисциплінарної відповідальності, а тому з урахуванням статті 14 зазначеного Закону може бути застосовано до особи за вчинок, який порочить її як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому вона працює.
Перевіривши наведені у заяві доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку про неоднакове застосування касаційним судом у подібних правовідносинах статей 14, 17, пункту 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-ХІІ та
статей 22, 31 Статуту.
Відповідно до статті 571 Митного кодексу України від
13 березня 2012 року № 4495-VI (чинного на час виникнення спірних відносин; далі - МК) посадові особи митної служби України, вперше прийняті на службу до митних органів, приймають Присягу, якщо раніше не приймали такої Присяги.
Згідно з пунктом 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-XII державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої у статті 17 цього Закону.
Зокрема, у частині другій статті 17 зазначеного Закону наведено текст Присяги: «Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки».
Аналізуючи текст Присяги, можна дійти висновку, що в основі поведінки державного службовця лежать етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, порушення яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.
Тобто, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм, а дисциплінарне правопорушення пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.
Відповідно до частини першої статті 14 Закону № 3723-XII за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює, до державного службовця застосовуються дисциплінарні стягнення.
Частиною другою цієї ж статті передбачено, що до службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу, як попередження про неповну службову відповідність і затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.
Згідно з частиною другою статті 9 Закону № 3723-XII регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів митного контролю, здійснюється згідно з цим Законом, якщо інше не передбачено законами України.
Відповідно до частини другої статті 549 МК у митній службі України діє Статут, який затверджується в порядку, встановленому законодавством.
В абзаці першому преамбули Статуту зазначено, що цей Статут визначає суть службової дисципліни, права та обов'язки посадових осіб митної служби України, яким присвоєно спеціальні звання, у тому числі керівників митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій, щодо забезпечення та додержання дисципліни, а також види та порядок застосування заохочень і дисциплінарних стягнень.
При цьому в абзаці другому преамбули Статуту зазначено, що регулювання правового становища державних службовців, що працюють у митних органах, здійснюється з урахуванням вимог Закону № 3723-XII.
Відповідно до статті 21 Статуту порушення службової дисципліни - це протиправне, винне (умисне чи необережне) діяння (дія чи бездіяльність) посадової особи митної служби, тобто невиконання урочистого зобов'язання посадових осіб митної служби, зокрема, невиконання або неналежне виконання нею своїх службових обов'язків, перевищення повноважень, порушення обмежень і заборон, установлених законодавством з питань проходження служби в митних органах, або вчинення інших дій, які дискредитують не тільки посадову особу митної служби, а й митну службу України.
Згідно зі статтею 22 Статуту до діянь, які є порушеннями службової дисципліни, належать: 1) порушення вимог законів та інших
нормативно-правових актів України з питань митної справи, державної служби, а також наказів та розпоряджень безпосередніх та/або прямих керівників; 2) порушення порядку здійснення митного контролю та митного оформлення предметів, що переміщуються через митний кордон України.
Відповідно до статті 31 Статуту з метою з'ясування всіх обставин вчинення посадовою особою митної служби дисциплінарного правопорушення керівник митного органу має право призначити службове розслідування. Порядок проведення службового розслідування визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі митної справи. Застосуванню дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення передує обов'язкове службове розслідування.
Наказом ДМСУ від 13 серпня 2010 року № 918 затверджено Інструкцію про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України (далі - Інструкція). Пунктом 1.1 Інструкції визначено приводи, підстави, мету, порядок призначення і проведення службового розслідування, прийняття за ним рішень, виконання цих рішень, формування матеріалів службового розслідування у справі, а також права та обов'язки посадових осіб митної служби України під час їх проведення.
Згідно з абзацом дев'ятим пункту 1.2 Інструкції службове розслідування - це комплекс заходів, що здійснюються в межах компетенції відповідно до цієї Інструкції з метою повного, всебічного та об'єктивного з'ясування обставин вчинення посадовою особою дисциплінарного або іншого правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, виявлення причин і умов, що сприяли його вчиненню, встановлення наявності (відсутності) вини, її ступеня, а також установлення інших подій, обставин, що потребують з'ясування під час проведення таких заходів. За пунктом 1.4 Інструкції з'ясування обставин порушення трудової дисципліни посадовими особами митної служби здійснюється відповідно до вимог Кодексу законів про працю України, Закону № 3723-XII, Статуту та правил внутрішнього трудового розпорядку митного органу.
Відповідно до абзацу другого пункту 3.4 Інструкції, завершення службового розслідування визначається датою підписання акта службового розслідування. Ця дата вважається днем виявлення правопорушення.
При цьому притягнення посадової особи до відповідальності в установленому законом порядку відповідно до вимог абзацу другого
пункту 6.6 Інструкції можливе лише за результатами службового розслідування.
Системний аналіз спеціальних і загальних норм, наведених у статті 21, частині першій статті 22, статті 31 Статуту, статтях 14, 17, 30 Закону
№ 3723-XII, свідчить, що за вчинення посадовими особами митної служби України порушень службової дисципліни, дисциплінарних правопорушень допускається застосування дисциплінарних стягнень, визначених у частині другій статті 22 Статуту, частині другій статті 9 Закону № 3723-XII, найбільш суворим з яких є звільнення. У пункті 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-XII визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення. А застосуванню дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення передує обов'язкове службове розслідування.
Отже, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність державних службовців може бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушення.
Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи під час проведення процедур вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з митного органу за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Ураховуючи викладене, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку, що правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України, МК, а в частині, що ним не регулюється, - Законом № 3723-XII. Тобто дисциплінарна відповідальність посадових осіб митної служби врегульована спеціальним законодавством, у тому числі й нормами Статуту. Норми Закону № 3723-XII можуть застосовуватися щодо посадових осіб митної служби у тій частині, що не врегульована спеціальним митним законодавством, у тому числі й нормами Статуту, оскільки припинення державної служби на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-XII є крайнім заходом відповідальності державного службовця за порушення службової дисципліни, який виходить за межі дисциплінарної відповідальності, тому неможливість застосування до посадової особи митної служби дисциплінарних стягнень аж до звільнення з митного органу повинно бути мотивованим. Розділом 4 Статуту визначено види дисциплінарних стягнень та порядок їх застосування, чітко врегульована процедура їх застосування, внаслідок чого забезпечується належний захист законних прав та інтересів працівників при вирішенні питань їх дисциплінарної відповідальності.
Крім того, передумовою звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстав припинення державної служби за порушення Присяги має бути ретельне службове розслідування, яке регулюється Інструкцією. При цьому необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення може бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення з митного органу - санкції різних рівнів відповідальності, які не можуть застосовуватися як альтернативні. Звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок неможливо кваліфікувати як порушення Присяги.
Відповідно до частини першої статті 243 КАС суд задовольняє заяву у разі неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах.
Слід також зазначити, що Верховний Суд України аналогічну правову позицію вже висловив у постановах від 21 травня 2013 року (справа
№ 21-403а12), 4 червня 2013 року (справи №№ 21-167а13, 21-171а13),
9 липня 2013 року (справа № 21-217а13), 10 вересня 2013 року
справи №№ 21-180а13, 21-218а13, 21-267а13), 17 вересня 2013 року
справи №№ 21-231а13, 21-234а13), 24 вересня 2013 року (справи
№№ 21-219а13, 21-238а13).
Оскільки при вирішенні спору касаційний суд допустив неоднакове застосування норм матеріального права до встановлених у справі обставин і враховуючи те, що відповідно до частини другої статті 243 КАС Верховний Суд України не наділений повноваженнями щодо скасування чи зміни рішень судів першої та апеляційної інстанцій у справі, що переглядається, з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 237 цього Кодексу, заяву ОСОБА_10 слід задовольнити частково - скасувати ухвалу касаційного суду, а справу направити на новий розгляд.
Ураховуючи наведене та керуючись статтями 241-243 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України
п о с т а н о в и л а:
Заяву ОСОБА_10 задовольнити частково.
Ухвалу Вищого адміністративного суду України від
16 липня 2013 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду касаційної інстанції.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 2 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий В.В. Кривенко
Судді: М.Б. Гусак О.А. Коротких
О.В. Кривенда В.Л. Маринченко
П.В. Панталієнко О.Б. Прокопенко
О.О. Терлецький Ю.Г. Тітов