У Х В А Л А

26 квітня 2023 року

м. Київ

Справа № 490/2518/22

Провадження № 14-32цс23

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Ситнік О. М.,

суддів Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ткача І. В., Ткачука О. С., Чумаченко Т. А.

перевірила дотримання порядку передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду цивільної справи за позовом Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів до ОСОБА_1 про стягнення шкоди

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Миколаївського апеляційного суду від 20 жовтня 2022 року у складі колегії суддів Бондаренко Т. З., Лівінського І. В., Царюк Л. М.,

УСТАНОВИЛА:

У липні 2022 року перший заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів (далі - Держпродспоживслужба) звернувся до суду з позовом, у якому зазначив, що 30 липня 2021 року Миколаївський окружний адміністративний суд ухвалив рішення у справі № 400/2504/21, яким визнав протиправним та скасував наказ Головного управління Держпродспоживслужби в Миколаївській області (далі - ГУ Держпродспоживслужби) від 07 квітня 2021 року № 49-д про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_2 , поновив ОСОБА_2 на посаді начальника відділу правового забезпечення ГУ Держпродспоживслужби з 27 квітня 2021 року та стягнув з ГУ Держпродспоживслужби на користь ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 27 квітня 2021 року по дату винесення судового рішення в розмірі 56 648,32 грн.

Оскільки незаконний наказ про звільнення з роботи ОСОБА_2 був виданий начальником ГУ Держспоживслужби ОСОБА_1, позивач просив стягнути з ОСОБА_1 на користь Держпродспоживслужби майнову шкоду в розмірі 45 601,90 грн.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

21 липня 2022 року ухвалою Центрального районного суду міста Миколаєва відмовлено у відкритті провадження у справі.

Ухвала суду мотивована тим, що спір у справі виник з приводу виконання ОСОБА_1 своїх посадових обов`язків державної (публічної) служби, тому справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

20 жовтня 2022 року постановою Миколаївського апеляційного суду апеляційну скаргу позивача задоволено, скасовано ухвалу Центрального районного суду міста Миколаєва від 21 липня 2022 року та направлено справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що правовідносини між сторонами у цій справі не стосуються безпосередньо прийняття, проходження чи звільнення з публічної служби і не спрямовані на захист прав свобод та інтересів особи від порушень з боку суб`єкта владних повноважень. Вимога про відшкодування збитків заявлена позивачем після вирішення публічно-правового спору. Крім цього, позивач вимагає відшкодування збитків у порядку регресу, тому такий спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У листопаді 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить скасувати постанову Миколаївського апеляційного суду від 20 жовтня 2022 року та залишити в силі ухвалу Центрального районного суду міста Миколаєва від 21 липня 2022 року.

Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу

Касаційна скарга мотивована тим, що суд апеляційної інстанції ухвалив оскаржуване судове рішення без урахування висновку Великої Палати Верховного Суду в постановах від 05 та 12 грудня 2018 року у справах № 818/1688/16 (провадження № 11-892апп18) та № 734/3102/16-ц (провадження № 14-481цс18) про те, що відповідні спори підлягають вирішенню в порядку адміністративного судочинства як пов`язані з питаннями реалізації правового статусу особи, яка перебуває на посаді публічної служби, від моменту її прийняття на посаду і до звільнення з публічної служби, зокрема й питаннями відповідальності за рішення, дії чи бездіяльність на відповідній посаді, що призвели до завдання шкоди / збитків.

Вважає, що суд першої інстанції зробив правильний висновок, що спір у цій справі виник з приводу виконання ОСОБА_1 своїх посадових обов`язків державної (публічної) служби, тобто має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.

Позиція інших учасників справи

У січні 2023 року Миколаївська обласна прокуратура надіслала відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Зазначила, що вимога про відшкодування збитків заявлена прокурором після вирішення публічно-правового спору в порядку регресу, тому такий спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, про що правильно зазначив апеляційний суд (див. постанови Верховного Суду у складі Касаційного цивільного суду від 22 грудня 2021 року у справі № 658/28/21, від 12 січня 2022 року у справі № 161/1039/21 та Великої Палати Верховного Суду від 08 червня 2022 року у справі № 362/643/21 (провадження № 14-32цс22)).

Рух справи в суді касаційної інстанції

14 грудня 2022 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду відкрито касаційне провадження у вказаній справі.

25 січня 2023 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду справу призначено до судового розгляду.

01 березня 2023 року ухвалоюВерховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частини третю та четверту статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), з огляду на підстави для відступу від висновків щодо застосування норми права в подібних правовідносинах, викладених у раніше ухвалених рішеннях Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного судута Великої Палати Верховного Суду.

Колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду зазначила, що пунктом 7 частини першої статті 353 ЦПК України встановлено, що окремо від рішення суду можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі.

Враховуючи те, що ухвала суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі постановою суду апеляційної інстанції скасована і справа направлена для продовження розгляду до суду першої інстанції, колегія суддів вважає, що оскарження такої постанови суду апеляційної інстанції в касаційному порядку ЦПК України не передбачено.

Оскільки відповідне втручання чи обмеження щодо прав і свобод учасника цивільного процесу усунуте судом апеляційної інстанції, а ухвала суду першої інстанції, яка становила таке втручання, скасована, то відсутній і предмет касаційного перегляду.

Тому вважає за необхідне відступити від висновків:

- щодо можливості оскарження в касаційному порядку постанови суду апеляційної інстанції, якою скасована ухвала суду першої інстанції, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, а справа повернута до суду першої інстанції для продовження розгляду (постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 920/1461/13; від 16 липня 2020 року у справі № 904/4673/19; постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 14 січня 2021 року у справі № 640/3901/20; від 21 грудня 2021 року у справі № 640/21735/18);

- щодо неможливості оскарження в касаційному порядку постанови суду апеляційної інстанції, якою скасована ухвала суду першої інстанції, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, а справа повернута до суду першої інстанції для продовження розгляду, лише у разі якщо після цього позов розглянутий по суті судами обох інстанцій (постанова Великої Палати Верховного Суду від 27 жовтня 2020 року у справі № 127/18513/18 (провадження № 14-145цс20));

- щодо можливості звернення з касаційною скаргою на постанову суду апеляційної інстанції без будь-яких винятків чи обмежень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 760/20886/17-ц (провадження № 14-349цс18)).

Велика Палата Верховного Суду вважає такі висновки про наявність підстав для передачі справи на її розгляд помилковими.

У статті 8 Конституції України закріплено, що вУкраїні визнається і діє принцип верховенства права.

Відповідно до статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.

У пункті 4 частини четвертої статті 17 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) передбачено, що єдність системи судоустрою забезпечується єдністю судової практики.

Відповідно до частин першої, четвертої статті 263 ЦПК України судове рішення повинне ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зауважив, що одним з фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який, між іншим, вимагає, щоб при остаточному вирішенні справи судами їх рішення не викликали сумнівів (рішення від 28 листопада 1999 року у справі «Брумареску проти Румунії» (Brumarescu v. Romania), заява № 28342/95). Якщо конфліктна практика розвивається в межах одного з найвищих судових органів країни, цей суд сам стає джерелом правової невизначеності, тим самим підриває принцип правової визначеності та послаблює довіру громадськості до судової системи (рішення від 29 листопада 2016 року у справі «Парафія греко-католицької церкви міста Люпені проти Румунії» (Lupeni greek catholic parish and others v. Romania), заява № 76943/11).

Надана судам роль в ухваленні судових рішень якраз і полягає в розвіюванні тих сумнівів щодо тлумачення, які існують, оскільки завжди існуватиме потреба в з`ясуванні неоднозначних моментів і адаптації до обставин, які змінюються (рішення ЄСПЛ від 11 квітня 2013 року у справі «Веренцов проти України», заява № 20372/11; від 21 жовтня 2013 року у справі «Дель Ріо Прада проти Іспанії» (Del Rio Prada v. Spain), заява № 42750/09).

У рішенні від 18 січня 2001 року у справі «Чепмен проти Сполученого Королівства» (Chapman v. the United Kingdom, заява № 27238/95), ЄСПЛ наголосив на тому, що в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед законом він не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього підстави.

В інших справах ЄСПЛ також неодноразово зазначав, що відступи від принципу правової визначеності виправдані лише в разі необхідності та за обставин істотного і непереборного характеру (рішення від 31 липня 2008 року у справі «Проценко проти Росії», заява № 13151/04); відступ від принципу правової визначеності допустимий не в інтересах правового пуризму, а з метою виправлення «помилки, що має фундаментальне значення для судової системи» (рішення від 23 липня 2009 року у справі «Сутяжник проти Росії», заява № 8269/02).

У Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень зазначено, що, визнаючи повноваження судді тлумачити закон, слід пам`ятати також і про обов`язок судді сприяти юридичній визначеності, яка гарантує передбачуваність змісту та застосування юридичних норм, сприяючи тим самим забезпеченню високоякісної судової системи (пункт 47).

Судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це слід чітко вказувати в рішенні (пункт 49 цього Висновку).

Єдність судової практики відіграє надважливу роль у забезпеченні однакового правозастосування в судочинстві, що сприяє правовій визначеності та передбачуваності стосовно вирішення спірних ситуацій для учасників справи.

В Україні завдання забезпечення єдності судової практики відповідно до Закону № 1402-VIIIта ЦПК України, інших процесуальних кодексів покладається на Верховний Суд.

Згідно з положеннями частини першої, пункту 1 частини другої статті 45 Закону № 1402-VIII Велика Палата Верховного Суду як постійно діючий колегіальний орган Верховного Суду забезпечує, зокрема, у визначених законом випадках здійснення перегляду судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права.

Задля гарантування юридичної визначеності Велика Палата Верховного Суду має відступати від попередніх висновків Верховного Суду лише за наявності для цього належної підстави. Так, вона може повністю відмовитися від певного висновку на користь іншого або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути: вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин у певній сфері або їх правового регулювання (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 43-45), від 05 грудня 2018 року у справах № 757/1660/17-ц (пункти 43, 44) і № 818/1688/16 (пункти 44, 45), від 15 травня 2019 року у справі № 227/1506/18 (пункт 54), від 29 травня 2019 року у справі № 310/11024/15-ц (пункти 44, 45), від 21 серпня 2019 року у справі № 2-836/11 (пункт 24), від 26 травня 2020 року у справі № 638/13683/15-ц (пункт 23), від 23 червня 2020 року у справі № 179/1043/16-ц (пункт 48), від 30 червня 2020 року у справах № 264/5957/17 (пункт 41) і № 727/2878/19 (пункт 39), від 07 липня 2020 року у справі № 712/8916/17 (пункт 35), від 09 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (пункти 58, 59), від 29 вересня 2020 року у справі № 712/5476/19 (пункт 40), від 09 лютого 2021 рокуу справі № 381/622/17 (пункт 41)).

На розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстави частин третьої та четвертої статті 403 ЦПК України може бути передано справу у разі, якщо колегія суддів (палата, об`єднана палата) Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду вбачає необхідність відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду, а також рішенні Великої Палати Верховного Суду.

Підстави необхідності відступу Великої Палати Верховного Суду від попередніх висновків Верховного Суду мають бути мотивовані не лише в постанові Великої Палати Верховного Суду за наслідками вирішення спору по суті, а й в ухвалі відповідного касаційного суду у складі Верховного Суду про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Отже, має існувати необхідність відступу, що виникає з певних об`єктивних причин, які повинні бути чітко визначені та аргументовані. До того ж відступ від правової позиції повинен мати тільки вагомі підстави, реальне підґрунтя, суд не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності вагомої для цього причини.

Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року гарантує кожному право на справедливий суд, що включає, крім іншого, право на розгляд справи.

Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміється здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

У пункті 8 частини першої статті 129 Конституції України гарантується забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення як одна з основних засад судочинства.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 389, пунктом 7 частини першої статті 353 ЦПК України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити у касаційному порядку, зокрема, ухвалу суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі.

У провадженні як Верховного Суду у складі Касаційного цивільного суду, так і Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду, Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду, а також Великої Палати Верховного Суду перебувала велика кількість справ за касаційними скаргами на постанови апеляційного суду, якими скасовано ухвали суду першої інстанції та направлено справи до суду першої інстанції для продовження розгляду. Такі касаційні скарги розглядаються касаційними судами по суті, та розходжень у правозастосовчій практиці щодо цього питання не встановлено.

Зазначене підтверджується постановами:

- Верховного Суду у складі Касаційного цивільного суду від 20 січня 2020 року у справі № 753/12741/17, від 06 травня 2020 року у справі № 495/5193/18, від 02 грудня 2020 року у справі № 757/61833/19, від 13 травня 2021 року у справі № 760/27582/17, від 16 червня 2021 року у справі № 201/1381/18 та іншими;

- Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 14 січня 2021 року у справі № 640/3901/20, від 21 грудня 2021 року у справі № 640/21735/18 та іншими;

- Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 920/1461/13, від 16 липня 2020 року у справі № 904/4673/19, від 21 травня 2021 року у справі № 922/3827/20, від 05 липня 2022 року у cправі № 903/506/21 та іншими;

- Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 757/43355/16-ц (провадження № 14-399цс18), від 12 грудня 2018 року у справі № 372/51/16-ц (провадження № 14-511цс18), від 06 лютого 2019 року у справах № 522/12901/17-ц(провадження № 14-503цс18), № 488/3005/17 (провадження № 14-620цс18), від 13 лютого 2019 року у справі № 363/3975/16 (провадження № 14-635цс18), від 15 травня 2019 року у справах № 363/3786/17(провадження № 14-145цс19), № 704/1235/17 (провадження № 14-663цс18), від 12 червня 2019 року у справі № 752/1115/17(провадження №14-175цс19), від 19 червня 2019 року у справі № 396/652/18 (провадження № 14-227цс19), від 26 червня 2019 року у справі № 263/15943/17 (провадження № 14-274цс19), від 07 серпня 2019 року у справі № 234/15610/18 (провадження № 14-339цс19), від 02 жовтня 2019 року у справі № 199/236/18 (провадження № 14-476цс19), від 23 жовтня 2019 року у справі № 263/3949/17 (провадження № 14-359цс19), від 18 грудня 2019 року у справі № 640/1029/18 (провадження № 14-443цс19), від 12 січня 2021 року у справі № 757/44631/19-ц (провадження № 14-171цс20),від 15 лютого 2023 року у справі № 910/18214/19 (провадження № 12-8гс22) та іншими.

Передаючи справу для відступу від висновків судів касаційних інстанцій щодо можливості оскарження постанови апеляційного суду, якою скасовано ухвалу суду першої інстанції про закриття провадження у справі та направлено справу до суду першої інстанції для продовження розгляду, колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду фактично спонукає Велику Палату Верховного Суду перебрати на себе функції законодавця і створити обмеження в доступі до правосуддя до касаційного перегляду, при тому, що Верховна Рада України у відповідних процесуальних кодексах (зокрема у статті 389 ЦПК України) таких обмежень не встановила.

Велика Палата Верховного Суду наголошує, що принцип законності має бути дотримано, а принцип доцільності не передбачений цивільним законодавством.

Крім того, 09 червня 2021 року Велика Палата Верховного Суду своєю ухвалою вже повертала аналогічне питання для продовження розгляду до Касаційного цивільного суду, оскільки не знайшла підстав для його прийняття та розгляду Великою Палатою Верховного Суду за частиною п`ятою статті 403 ЦПК України (справа № 355/11743/19, провадження № 14-71цс21).

З питань визнання юрисдикції спору справа до Великої Палати Верховного Суду не передавалася.

За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими підстави для передачі цієї справи на її розгляд за частинами третьою, четвертою статті 403 ЦПК України, зважаючи на існування усталеної і послідовної практики вирішення спірного питання судами різних юрисдикцій та наявність відповідного висновку Великої Палати Верховного Суду.

Згідно із частиною шостою статті 404 ЦПК України якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, а також якщо дійде висновку про недоцільність розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, зокрема через наявність висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об`єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об`єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що справа підлягає поверненню на розгляд колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду на підставі частини шостої статті 404 ЦПК України.

Керуючись статтями 402-404 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду

УХВАЛИЛА:

Справу за позовом Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів до ОСОБА_1 про стягнення шкоди за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Миколаївського апеляційного суду від 20 жовтня 2022 року - повернути на розгляд Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду.

Надіслати учасникам справи копію цієї ухвали до відома.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. М. Ситнік

Судді: Ю. Л. Власов Г. Р. Крет

І. В. Григор`єва Л. М. Лобойко

М. І. Гриців К. М. Пільков

Ж. М. Єленіна О. Б. Прокопенко

І. В. Желєзний І. В. Ткач

О. С. Золотніков О. С. Ткачук

Л. Й. Катеринчук Т. А. Чумаченко