ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 жовтня 2015 року Справа № 876/8048/15

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Шинкар Т.І.,

суддів Пліша М.А.,

Большакової О.О.,

з участю секретаря судового засідання Малетич М.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Дубівської сільської ради Ковельського району Волинської області на постанову Ковельського міськрайонного суду від 25 червня 2015 року у справі №159/1005/15-а за позовом Дубівської сільської ради Ковельського району Волинської області до Ковельської районної ради Волинської області про скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:

24.02.2015р. Дубівська сільська рада Ковельського району Волинської області (далі - Сільська рада) звернулась в суд з позовом до Ковельської районної ради Волинської області (далі - Районна рада), просила скасувати рішення відповідача №41/28 від 30.01.2015р. «Про створення тимчасової контрольної комісії».

Постановою Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 25.06.2015р. в позові відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Дубівська сільська рада Ковельського району Волинської області подала апеляційну скаргу, просить скасувати постанову Ковельського міськрайонного суду Волинської області від 25.06.2015р. та ухвалити нову постанову, якою позов задовольнити. Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що повноваження районної ради у сфері земельних відносин визначено Главою 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст.10 Земельного кодексу України, якими не надано повноважень із перевірки законності надання земельних ділянок сільськими радами. Жодним нормативно-правовим актом не передбачено повноваження Ковельської районної ради на створення комісій для здійснення перевірки дотримання земельного законодавства, такими правами наділені органи центральної виконавчої влади.

Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання апеляційного суду не з'явилися, хоча належним чином повідомленні про місце та час розгляду справи, що відповідно до ч.4 ст.196 КАС України не перешкоджає судовому розгляду справи.

Відповідно до ч.1 ст.41 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи, доводи апеляційної скарги колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що рішенням Ковельської районної ради Волинської області від 30.01.2015р. №41/28 створено тимчасову контрольну комісію ради щодо встановлення законності порядку надання земельних ділянок в межах Дубівської сільської ради в складі семи депутатів із терміном діяльності - 4 місяці (а.с.5).

Вважаючи вказане рішення незаконним та таким, що підлягає скасуванню судом, Дубівська сільська рада звернулась із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції колегія суддів виходить з наступного.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що орган державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Частиною 1 ст.5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997р. №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Відповідно до ч.1 ст.10 Закону №280/97-ВР, сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно з ч.2 ст.10 Закону №280/97-ВР, обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Відповідно до ч.1 ст.16 Закону №280/97-ВР, органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

Відповідно до ст.1 Регламенту Ковельської районної ради, затвердженого рішенням районної ради від 14 грудня 2010 року №2/2 (далі - Регламент), Ковельська районна рада (далі-рада) є виборним представницьким органом місцевого самоврядування, що складається з депутатів, представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ району, здійснює від їх імені та в їх інтересах функції та повноваження місцевого самоврядування.

Порядок діяльності ради, її органів та посадових осіб визначається Конституцією України, Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», іншими законодавчими актами України, цим регламентом та іншими рішеннями ради.

Відповідно до положень ст.10 Земельного кодексу України, до повноважень районних рад у галузі земельних відносин на території району належить, зокрема, розпорядження землями на праві спільної власності відповідних територіальних громад; організація землеустрою та затвердження землевпорядних проектів; встановлення та зміна меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Статтею 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст віднесено: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст.

Пунктом 34 ч.1 ст.26 Закону №280/97-ВР встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України, висловленою у мотивувальній частині Рішення від 26 березня 2002 року № 6-рп/2002, предметами відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення. Перелік таких питань визначено у Конституції України та Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема, до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин відповідно до закону.

Згідно з п.2 ч.1 ст.43 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання утворення, обрання і ліквідації постійних та інших комісій ради, зміна їх складу, обрання голів комісій.

Відповідно до положень ст.48 Закону №280/97-ВР, тимчасові контрольні комісії ради є органами ради, які обираються з числа її депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування. Контрольні комісії подають звіти і пропозиції на розгляд ради.

Статтею 23 Регламенту встановлено, що рада може створювати тимчасові контрольні комісії ради для підготовки та попереднього розгляду, доопрацювання проектів рішень та інших документів ради з питань контролю над дотриманням конкретних рішень ради, а також інших конкретних питань, визначених радою, що належать до компетенції місцевого самоврядування району. Питання про створення тимчасової контрольної комісії включається окремим пунктом до порядку денного сесії ради за ініціативою голови районної ради або не менше як третиною депутатів від складу ради. Тимчасова контрольна комісія здійснює свою діяльність відповідно до порядку, встановленого для постійних комісій ради.

Пунктом 21 ч.1 ст.43 Закону №280/97-ВР закріплено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

Статтею 44 цього Закону визначено делеговані повноваження районної, обласної ради відповідній місцевій державній адміністрації.

З наявного в матеріалах справи витягу із протоколу сорок першої сесії Ковельської районної ради шостого скликання від 30.01.2015р. вбачається, що до порядку денного включено питання створення тимчасової контрольної комісії ради. За пропозицію створити тимчасову контрольну комісію ради проголосувало 35 депутатів Районної ради із 47 присутніх на сесії. За результатами голосування вирішено ухвалити рішення №41/28 «Про створення тимчасової контрольної комісії ради» (а.с.49-52)

Згідно з Рішенням від 30.01.2015р. №41/28, завданням створеної тимчасової контрольної комісії є встановлення законності порядку надання земельних ділянок в межах Дубівської сільської ради, термін діяльності комісії - 4 місяці (а.с.5).

Відповідно до ч.1 ст.188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Відповідно до ч.1 ст.5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003р. № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

До повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі статтею 6 вказаного Закону віднесено здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.

Згідно із ст.189 ЗК України самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.

Аналіз норм чинного законодавства дає можливість колегії суддів дійти висновку, що тимчасові контрольні комісії ради будучи органами ради, створюються радою для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування.

В свою чергу, рада законодавчо не наділена повноваженнями по здійсненню контролю за законністю процедури надання земельних ділянок Сільською радою за допомогою створених нею тимчасових контрольних комісій.

Окрім того, тимчасові контрольні комісії ради не є тими органами, яким згідно вимог чинного законодавства рада вправі делегувати свої повноваження, зокрема, з земельних питань.

Таким чином рішення Ковельської районної ради №41/28 від 30.01.2015р. «Про створення тимчасової контрольної комісії» прийняте з перевищенням наданих відповідачу повноважень, є протиправним та підлягає скасуванню.

Відповідно до ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до ст. 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Так, у п.29 Рішення Європейського суду з прав людини від 09.12.1994р. Справа «Руїз Торіха проти Іспанії» (серія А, №303А) Суд повторює, що згідно з його установленою практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтованості рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Відповідно до ст. 202 КАС України суд апеляційної інстанції скасовує судове рішення та ухвалює нове, коли має місце, зокрема, неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність таких обставин, невідповідність висновків суду обставинам справи та порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи чи питання.

З огляду на те, що судом першої інстанції рішення прийняте з порушенням норм матеріального права та неповним з'ясуванням обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи, суд апеляційної інстанції прийшов до висновку, що оскаржувану постанову слід скасувати та прийняти нову, якою позов задовольнити.

Керуючись ст.ст. 41, 160, 195, 196, 198, 202, 205, 206, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Дубівської сільської ради Ковельського району Волинської області задовольнити.

Постанову Ковельського міськрайонного суду від 25 червня 2015 року у справі №159/1005/15-а скасувати та прийняти нову, якою позов задовольнити.

Скасувати рішення Ковельської районної ради Волинської області №41/28 від 30.01.2015р. «Про створення тимчасової контрольної комісії».

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складання у повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя Т.І. Шинкар

Судді М.А. Пліш

О.О. Большакова

Повний текст Постанови виготовлено 20.10.2015р.