ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 вересня 2009 року Справа №2 – 1111/06
Колегія суддів Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Добродняк І.Ю. (доповідач)
суддів - Бишевська Н.А., Коршун А.О.
при секретарі - Ганноченко А.О.
за участю представників:
позивача – Юсупов Є.У. дов від 17.04.09
відповідача – Максименко С.М. дов від 08.01.09 № 7/11-2467
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпропетровську
апеляційну скаргу Дніпропетровської міської ради
на постанову Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 25.05.06
у справі №2-1111/06
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «АТБ-торгстрой»,
до Дніпропетровської міської ради
про визнання рішення недійсним,-
ВСТАНОВИЛА:
Товариство з обмеженою відповідальністю «АТБ-торгстрой» звернулося до Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області з позовною заявою про визнання недійсним рішення Дніпропетровської міської ради № 40/30 від 21.09.05, яким визнано таким, що втратило чинність, рішення міської ради від 31.03.04 № 41/16 «Про погодження місць розташування об’єктів у місті» в частині п.17 додатку до цього рішення стосовно погодження ТОВ «АТБ-торгстрой» місця розташування будівлі підприємства торгівлі (магазин) у районі пр. Газети «Правда», 96, - вул. Байкальська.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуване рішення є фактичною відмовою відповідача у погодженні позивачу місця розташування об’єкта, яке згідно ч.9 ст.123 Земельного кодексу України повинно бути мотивовано, але в оскаржуваному рішенні відсутні будь-які посилання на порушення нормативно-правових актів України, затвердженої містобудівної документації і документації із землеустрою при прийнятті рішення про погодження позивачу місця розташування об’єкту. Оскаржуване рішення мотивовано лише неможливістю збереження земельних насаджень при будівництві об’єкта позивача, а також закінченням строку дії дозволу на проведення проектних робіт та пропозиціями виконкому Індустріально районної у місті ради щодо винесення зазначеної території до переліку земельних ділянок, які не підлягають забудові.
Крім того, незважаючи на те, що рішенням № 41/22 від 08.12.04 до переліку земельних ділянок, які не підлягають забудові, включена зелена зона в районі пр. ім. Газети «Правда», 96, в цьому ж рішенні зазначено, що території з обмеженням щодо їх використання підлягають реєстрації в Державному земельному кадастрі з вилученням земельних ділянок, на які є діючи на 01.09.04 рішення міської ради про погодження місць розташування об’єктів у місті, тобто на земельну ділянку, про яку йдеться мова, обмеження, встановлені рішенням № 41/22 від 08.12.04, не поширюються.
Закінчення стоку дозволу на проведення проектних робіт не може бути підставою для прийняття оскаржуваного рішення.
Постановою Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 25 травня 2006 року позов задоволено, рішення Дніпропетровської міської ради №40/30 від 21 вересня 2005 року визнано недійсним.
Не погоджуючись з постановою суду першої інстанції, Дніпропетровська міська рада оскаржила її до апеляційного суду Дніпропетровської області.
Ухвалою апеляційного суду Дніпропетровської області від 14.05.07 апеляційна скарга задоволена частково: постанова Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 25.05.06 скасована, провадження у справі закрито.
За результатами розгляду поданої ТОВ «АТБ-торгстрой» касаційної скарги Вищим адміністративним судом України винесено ухвалу від 16.04.08, якою скасовано ухвалу апеляційного суду Дніпропетровської області від 14.05.07, справу направлено на новий розгляд до апеляційного суду Дніпропетровської області в іншому складі суддів.
Ухвалою апеляційного суду Дніпропетровської області від 17.11.08 апеляційну скаргу Дніпропетровської міської ради на постанову Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 25.05.06 року передано до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду для вирішення питання про її прийняття.
Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21.11.08 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Дніпропетровської міської ради на постанову Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 25.05.06 у справі №2-1111.
В апеляційній скарзі відповідач посилається на неповне з’ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи; порушення норм матеріального та процесуального законодавства, просить скасувати постанову суду першої інстанції, прийти нову про відмову в задоволенні позовних вимог.
Як зазначає відповідач, судом першої інстанції безпідставно застосовані норми ч.7 ст.151 Земельного кодексу України, а також недоречно застосовано аналогію закону, а саме: п.9 ст.123 Земельного кодексу України щодо відмови в наданні земельної ділянки в користування. Оскільки в даному випадку предметом спору є рішення міської ради про визнання таким, що втратило чинність іншого свого рішення, тлумачення судом першої інстанції спірного рішення як відмову в світі п.9 ст.123 Земельного кодексу України є необґрунтованим і не може розглядатися в якості оцінки правомірності оскаржуваного рішення.
Узгодження місця розташування будівлі не може в силу чинного законодавства, розглядатися як юридичний факт, що породжує право користування землею. Необхідною передумовою виникнення права на землю в разі надання в користування (оренду) земельної ділянки комунальної власності є прийняття органом місцевого самоврядування рішення з цього питання. Відносно спірної земельної ділянки рішення міською радою про надання її позивачу не приймалось, що свідчить про те, що позивачем не набуто право користування земельною ділянкою і оскаржуване рішення ніяким чином не порушує права позивача, у зв’язку з тим, що виникнення такого права ще не відбулось.
Спірне рішення прийнято не у зв’язку з прийняттям рішення від 08.12.04 № 41/22, а в зв’язку з встановленням невідповідності містобудівного обґрунтування щодо об’єкту торгівлі позивача на земельній ділянці в районі пр.ім. Газети «Правда» та вул. Байкальській природоохоронному та екологічному законодавству.
Позивач проти задоволенні апеляційної скарги заперечує, посилається на те, що судом першої інстанції винесено правомірне та обґрунтоване рішення.
Позивачем надані письмові пояснення щодо виконання рішення Дніпропетровської міської ради № 41/16 від 31.03.04 та щодо продовження строку проектування за цим рішенням, в яких позивач зазначає, що він з об’єктивних причин не встиг завершити проектні роботи до закінчення строку, зазначеного у п.2 рішення № 41/16 від 31.03.04 (до 31.03.05), у зв’язку з чим звернувся до відповідача з листом від 23.03.05 про продовження вищезазначеного строку на один рік, але відповідачем заява повивача залишена без розгляду, що свідчить про те, що рішення № 41/16 від 31.03.04 не було виконано в повному обсязі, строк проектування за цим рішенням не було продовжено не з вини позивача.
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, оцінивши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як вбачається з матеріалів справи, рішенням міської ради від 31.03.04 № 41/16 ТОВ «АТБ-торгстрой» погоджено місце розташування об’єкту – будівля підприємства торгівлі (магазин) у районі пр. Газети «Правда», 96, - вул. Байкальська. Дано дозвіл на проведення проектних робіт відповідно до висновків комісії з питань регулювання земельних відносин міської ради (протокол № 137 від 26.02.04) та вихідних даних для проектування об’єктів на строк один рік з дня прийняття цього рішення.
Дано згоду на розробку проектів відведення земельних ділянок для розташування зазначеного об’єкту після погодження проектної документації у необхідному обсязі Головним архітектурно-планувальним управлінням міської ради.
У встановлений рішенням від 31.03.04 № 41/16 строк проектна документація на будівництво будівлі торгівлі (магазину) не розроблена, як зазначає позивач, завершити проектні роботи до закінчення вказаного строку він не встиг за об’єктивними причинами, не з своєї вини. 23.03.05 позивач звернувся до Дніпропетровської міської ради з листом № 17/465 про продовження вищезазначеного строку на один рік, але відповідачем вказаний лист залишено без відповіді, строк дозволу на проведення проектних робіт не продовжено.
21.09.05 Дніпропетровською міською радою прийнято рішення № 40/30, яким у зв’язку з неможливістю збереження зелених насаджень при будівництві, яке планувалось на території в районі пр. ім. Газети «Правда», 96, та вул. Байкальській, а також у зв’язку із закінченням строку дії дозволу на проведення проектних робіт та відповідно до пропозицій виконкому Індустріальної районної у місті ради щодо внесення зазначеної території до переліку земельних ділянок, які не підлягають забудові, міською радою визнано таким, що втратило чинність, рішення міської ради від 31.03.04 № 41/16 «Про погодження місць розташування об’єктів у місті» в частині п.17 додатку до цього рішення стосовно погодження ТОВ «АТБ-торгстрой» місця розташування будівлі підприємства торгівлі (магазин) у районі пр. Газети «Правда», 96, - вул. Байкальська.
Рішенням міської ради від 08.12.04 № 41/22 затверджений перелік земельних ділянок, які не підлягають забудові, до якого включена зелена зона в районі пр. ім. Газети «Правда», 96 (п.6.5 Переліку).
Відповідно до ч.3 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження міських рад у галузі земельних відносин визначені ст.12 Земельного кодексу України, зокрема, це розпорядження землями територіальних громад; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Відповідно до ст.20 Земельного кодексу України в іднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об'єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.
Компетенція міських рад у сфері містобудування визначена ст.12 Закону України «Про основи містобудування»: затвердження відповідно до законодавства місцевих містобудівних програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації; визначення територій, вибір, вилучення (викуп) і надання земель для містобудівних потреб. Затвердження місцевих правил забудови окремих частин населених пунктів, внесення змін у зазначені документи за поданням спеціально уповноважених органів містобудування та архітектури відповідно до законодавства.
Згідно ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» на пленарному засіданні ради (сесії) здійснюється вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин; затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.
Питання планування, забудови та іншого використання територій населених пунктів регулюються Законом України «Про планування і забудову територій», відповідно до ст.3 якого планування територій здійснюється відповідними органами державної влади та органами місцевого самоврядування.
Рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань забудови та іншого використання територій, вибору, вилучення (викупу) і надання земельних ділянок для містобудівних потреб приймаються в межах, визначених законом відповідно до містобудівної документації за погодженням з спеціально уповноваженими органами з питань містобудування та архітектури.
Рішення органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з питань забудови та іншого використання територій, прийняті в межах повноважень, визначених законом, є обов'язковими для суб'єктів містобудування.
Відповідно до ст.12 цього ж Закону відповідно до генеральних планів населених пунктів міські ради та їх виконавчі органи в межах повноважень, визначених законом, в том числі, готують вихідні дані для розроблення планів земельно-господарського устрою території населеного пункту та іншої землевпорядної документації; вирішують питання щодо розташування та проектування нового будівництва, вирішують питання вибору, вилучення (викупу), надання у власність чи в користування земельних ділянок, надання дозволу на будівництво об'єктів містобудування; встановлюють на відповідних територіях режим використання земель, передбачених для містобудівних потреб; вирішують інші питання.
Статтею 19 Закону України «Про планування і забудову територій» врегульований р ежим забудови та іншого використання земель, визначених для містобудівних потреб.
Так, на території населеного пункту відповідною радою встановлюється режим забудови та іншого використання земель, визначених для містобудівних потреб.
Режим забудови та іншого використання земель, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів або місцевих правилах забудови.
Відповідно до ст.24 Закону України «Про планування і забудову територій» в редакції, яка діяла під час виникнення спірних відносин, фізичні та юридичні особи, які мають намір здійснити будівництво об'єктів містобудування на земельних ділянках, що належать їм на праві власності чи користування, зобов'язані отримати від виконавчих органів відповідних рад дозвіл на будівництво об'єкта містобудування (далі - дозвіл на будівництво).
Фізичні та юридичні особи, заінтересовані в здійсненні будівництва об'єктів містобудування, подають письмову заяву про надання дозволу на будівництво до виконавчого органу відповідної ради або Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації.
До заяви додається документ, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або документ про згоду власника земельної ділянки на забудову цієї ділянки.
У разі прийняття сільською, селищною чи міською радою рішення про надання земельної ділянки із земель державної чи комунальної власності для розміщення об'єкта містобудування в порядку, визначеному земельним законодавством, зазначене рішення одночасно є дозволом на будівництво цього об'єкта.
Порядок надання земельних ділянок державної та комунальної власності у користування визначений ст.ст. 123, 124 Земельного кодексу України.
Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки.
За правилами ст.125 Земельного кодексу України право на оренду земельної ділянки виникає після укладення договору оренди і його державної реєстрації.
Відповідно до ст.ст.123, 124 Земельного кодексу України в разі звернення до міської ради юридичної особи радою розглядається ця заява та надається згода на розробку проекту відведення земельної ділянки для розташування об’єкту.
Виходячи з законодавчо встановленого порядку надання земельної ділянки у користування (оренду) з земель державної та комунальної власності, узгодження місця розташування об’єкту не є підставою виникнення у особи, яка звернулась з відповідною заявою до міської ради, права користування земельною ділянкою, а у міської ради – підставою виникнення обов’язку передати таку земельну ділянку у користування.
Відносно спірної земельної ділянки відповідне рішення міською радою не приймалось, у зв’язку з чим право позивача як користувача оскаржуваним рішенням не порушено, а прийняте міською радою рішення від 31.03.04 № 41/16 не обмежує міську раду в її правах як особи, якій надано право розпорядження спірною земельною ділянкою.
Визнання міською радою власного рішення нечинним шляхом винесення відповідного рішення в порядку, встановленому ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», не виходить за межі її повноважень, визначених вказаним Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також іншими законами. Законом України «Про основи містобудування» до повноважень міських рад віднесено затвердження місцевих правил забудови окремих частин населених пунктів та внесення до них змін за поданням спеціально уповноважених органів містобудування та архітектури (ч.2 ст.12, ч. 5 ст.17). За Законом України «Про планування і забудову територій» місцева рада затверджує містобудівну документацію та після погодження зі спеціально уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури вносить до неї зміни своїм же рішенням (ч.ч.3, 4 ст.10).
Право органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни підтверджено рішенням Конституційного Суду України № 7-рп/2009 від 16.04.09, відповідно до якого орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Виходячи з наведених правових норм в їх сукупності, фактичних обставин, приймаючи до уваги, що на момент винесення оскаржуваного рішення міської ради від 21.09.05 № 40/30 вимоги, визначені рішенням міської ради від 31.03.04 № 41/16, позивачем не виконані, встановлений цим же рішенням строк закінчився, поновлення строку в установленому порядку не здійснено, колегія суддів вважає, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем в межах його компетенції, обґрунтовано, з дотриманням принципу пропорційності (ч.3 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України), прав та інтересів позивача не порушує.
Суд першої інстанції при винесенні оскаржуваного рішення не повно і не всебічно з’ясував усі обставини у справі, зробив помилкові висновки, які не відповідають фактичним обставинам справи та нормам чинного законодавства, що призвело до прийняття рішення, яке не є законним та обґрунтованим.
За таких обставин колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, постанову суду першої інстанції скасувати, у задоволенні позовних вимог відмовити.
Керуючись ст.ст.198, 202, 205, 207 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
ПОСТАНОВИЛА :
Апеляційну скаргу Дніпропетровської міської ради задовольнити.
Постанову Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 25.05.06 у справі №2-1111/06 скасувати.
Відмовити Товариству з обмеженою відповідальністю «АТБ-торгстрой» в задоволенні позовних вимог.
Постанова апеляційного суду набирає чинності з моменту її проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом одного місяця.
Постанову складено у повному обсязі 27.10.09
Головуючий: І. Ю. Добродняк
Судді: Н. А. Бишевська
А. О. Коршун