КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 22-а-31529/08
№ 2-а-392/07 Головуючий у 1 інстанції Коверзнев В.О.
Суддя-доповідач Федорова Г.Г.
УХВАЛА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
4 листопада 2009 року м. Київ
Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді
суддів
при секретарі Федорової Г.Г.,
Мельничука В.П., Заяць В.С.
Скирді Б.К.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління з контролю за використанням та охороною земель у Чернігівській області та Управління Земельних ресурсів у м. Чернігові на постанову Деснянського районного суду м. Чернігова від 29 липня 2008 року по справі за позовом ОСОБА_5 до Управління з контролю за використанням та охороною земель у Чернігівській області та Управління Земельних ресурсів у м. Чернігові про визнання нечинним і скасування постанови про накладення штрафу, актів перевірки дотримання вимог земельного законодавства, протоколу про адміністративне правопорушення та припису, -
ВСТАНОВИВ:
У червні 2008 року ОСОБА_5 (далі – позивач) звернулася до Деснянського районного суду м. Чернігова із позовом до Управління з контролю за використанням та охороною земель у Чернігівській області (далі – відповідач-1) та Управління Земельних ресурсів у м. Чернігові (далі – відповідач-2), в якому просила визнати нечинними та скасувати постанову Чернігівського міського управління земельних ресурсів від 30.05.2007 року № 37 про накладення штрафу в розмірі 179,00 грн.; акти перевірки дотримання вимог земельного законодавства по АДРЕСА_1 від 20.07.2007 року та від 28.08.2007 року, протокол про адміністративне правопорушення від 20.07.2007 року та припис від 26.07.2007 року, які були складені Управлінням з контролю за використанням та охороною земель у Чернігівській області.
В обґрунтування позовних вимог посилається на постанову Деснянського райсуду м. Чернігова від 20.03.2008 року, якою задоволено її позов та визнано нечинними акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 22.05.2007 року, припис про усунення порушень земельного законодавства від 22.05.2007 року та постанову про накладення на неї адміністративного стягнення від 26.07.2007 року. Крім того, вказує на відсутність з її боку порушень вимог земельного законодавства, оскільки не вважає себе повноправним землекористувачем земельної ділянки орієнтовною площею 150 кв. м., розташованої по АДРЕСА_1
Постановою Деснянського районного суду м. Чернігова від 29 липня 2008 року позов ОСОБА_5 задоволено.
Визнано нечинним постанову Чернігівського міського управління земельних ресурсів від 30.05.2007 року № 37 про накладення штрафу в розмірі 179,00 грн. та акти перевірки дотримання вимог земельного законодавства по АДРЕСА_1 від 20.07.2007 року та від 28.08.2007 року, протокол про адміністративне правопорушення від 20.07.2007 року, припис від 26.07.2007 року, які були складені Управлінням з контролю за використанням та охороною земель у Чернігівській області.
Відповідачі не погоджуючись з прийнятим рішенням суду, звернулися з апеляційною скаргою, в якій зазначають, що вказана постанова не відповідає вимогам матеріального права, а саме, судом першої інстанції неповно з’ясовано та не доведено обставини, що мають значення для справи, висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, в зв’язку з чим просять скасувати постанову Деснянського районного суду м. Чернігова від 29 липня 2008 року та постановити нове рішення, яким відмовити в задоволенні вимог, заявлених позивачем.
Заслухавши у судовому засіданні суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, а рішення суду першої інстанції - скасуванню, із частковим закриття провадження у справі, виходячи з наступного.
Згідно ч.1 ст. 203 КАС України постанова або ухвала суду першої інстанції скасовується в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається з підстав, встановлених відповідно статтями 155 і 157 цього Кодексу.
Відповідно до вимог ч. 3 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, позивач – ОСОБА_5 зареєстрована та проживає в АДРЕСА_1
22.05.2007 року Управлінням з контролю за використанням та охороною земель у Чернігівській області було здійснено перевірку дотримання вимог земельного законодавства, у зв’язку з чим відносно позивача було складено протокол від 22.05.2007 року про вчинення ним адміністративного правопорушення.
За результатами проведення перевірки, відповідачем-1 було складено акт від 22.05.2007 року, в якому зроблено висновок про самовільне зайняття позивачем земельної ділянки орієнтовною площею 0,0150 га за рахунок земель загального користування, які прилягають до земельної ділянки по АДРЕСА_1
Для усунення порушень земельного законодавства, відповідачем-1 було видано припис від 22.05.2007 року № 200865.
За невиконання позивачем вимог вказаного припису, Чернігівським міським управлінням земельних ресурсів було винесено постанову від 30.05.2007 року про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу в сумі 170,00 грн.
Рішенням Деснянського районного суду м. Чернігова від 20 березня 2008 року у справі № 2-а-90/08 за позовом ОСОБА_5 вказані акт та припис Управління з контролю за використанням та охороною земель у Чернігівській області були визнані нечинними.
20.07.2007 року відповідачем-1 було здійснено повторну перевірку дотримання позивачем вимог земельного законодавства, у зв’язку з чим було складено протокол від 20.07.2007 року про вчинення адміністративного правопорушення та акт від 20.07.2007 року про невиконання позивачем припису від 22.05.2007 року № 200865.
У зв’язку із систематичним вчиненням позивачем адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі по тексту – КУпАП), Управлінням з контролю за використанням та охороною земель у Чернігівській області 26.07.2007 року було видано повторний припис № 201074 на усунення порушень земельного законодавства.
Крім того, Управлінням з контролю за використанням та охороною земель у Чернігівській області було винесено постанову від 26.07.2007 року про накладення на позивача адміністративного стягнення у вигляді штрафу за ст. 188-5 КУпАП, яка також була визнана нечинною постановою Деснянського районного суду м. Чернігова від 20.03.2008 року.
28.08.2007 року Управлінням з контролю за використанням та охороною земель у Чернігівській області втретє було здійснено перевірку дотримання позивачем вимог земельного законодавства, за результатами якої було складено акт, яким встановлено невиконання ОСОБА_5 вимог припису від 22.05.2007 року № 200865.
Даючи правову оцінку обставинам вказаної справи, колегія суддів зважає на наступне.
Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель регулюються Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 року № 963-IV (далі по тексту – Закон № 963-IV).
Згідно ст. 4 Закону № 963-IV, об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Відповідно до ч.1 ст. 5 Закону № 963-IV, державний контроль за використанням та охороною земель здійснює спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів.
Положенням ст. 10 Закону № 963-IV передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель серед іншого мають право:
- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
- давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.
Відповідно до пункту 3 Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель (далі по тексту - Порядок), затвердженого наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 12.12.2003 № 312 та зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 25.12.2003 за № 1223/8544, Держземінспекція та її територіальні органи проводять такі види перевірок: планові, позапланові та оперативні. Перед проведенням планової перевірки Держземінспекція чи її територіальний орган не пізніше десяти днів до початку проведення перевірки надсилає письмово (з повідомленням) органу державної влади, органу місцевого самоврядування, юридичній чи фізичній особі, яких планується перевірити, повідомлення про проведення перевірки. У повідомленні зазначаються дата початку проведення перевірки, перелік документів, які необхідно надати Держземінспекції чи її територіальному органу до початку проведення перевірки, та визначається порядок їх надання. У разі проведення позапланової перевірки, якщо неможливо своєчасно повідомити юридичних і фізичних осіб про проведення позапланової перевірки (обмежені строки на її проведення тощо), вона проводиться без попереднього їх повідомлення. Оперативні перевірки проводяться без попереднього повідомлення юридичних і фізичних осіб.
Згідно із пунктом 6 Порядку, у разі виявлення порушення земельного законодавства державний інспектор складає протокол про адміністративне правопорушення.
З метою усунення наслідків виявленого порушення державний інспектор видає особі, яка скоїла правопорушення, припис про їх усунення. Термін усунення наслідків правопорушення встановлюється державним інспектором, але не більше 30-денного строку.
У разі невиконання припису протягом встановленого у ньому терміну, державний інспектор складає протокол про адміністративне правопорушення за статтею 188-5 КУпАП та накладає на порушника адміністративне стягнення за невиконання останнім припису, а також видає повторний припис з вимогою усунути порушення земельного законодавства та встановлює термін його виконання, але не більше 30-денного строку.
Після закінчення терміну, визначеного у повторно виданому приписі, державний інспектор перевіряє виконання вимог, зазначених у ньому, і складає акт перевірки (зазначає у ньому стан усунення порушення). Протокол про адміністративне правопорушення за невиконання повторного припису не складається, оскільки у ньому буде зазначена аналогічна першому припису вимога, що в свою чергу суперечить ст. 61 Конституції України.
Якщо власник земельної ділянки чи землекористувач, після вжиття до нього усіх можливих санкцій, визначених КУпАП, не припинив порушення (продовжує використовувати земельну ділянку з порушенням вимог земельного законодавства), інспекційний орган направляє інформацію про виявлене порушення та вжиті до порушника заходи для відповідного реагування до відповідної сільської, селищної чи міської ради або до відповідного органу виконавчої влади (за місцем розташування земельної ділянки), органу державної податкової служби, або органу прокуратури.
В матеріалах справи зокрема мітиться лист-повідомлення начальника Управління з контролю за використанням та охороною земель у Чернігівській області про передачу відповідних матеріалів, які свідчать про порушення позивачем вимог земельного законодавства, до прокуратури м. Чернігова для вжиття заходів прокурорського реагування.
Таким чином, відповідачами було дотримано процедуру здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, а відтак всі процесуальні документи, які оспорюються позивачем, були прийняті ними у відповідності до вимог діючого законодавства.
Отже, враховуючи вищенаведені норми діючого законодавства та встановлені обставини справи, колегія суддів приходить до висновку про безпідставність позовних вимог ОСОБА_5 в частині визнання нечинними та скасування постанови Чернігівського міського управління земельних ресурсів від 30.05.2007 року № 37 про накладення штрафу в розмірі 179,00 грн. та припису Управління з контролю за використанням та охороною земель у Чернігівській області від 26.07.2007 року, а відтак вважає за необхідне відмовити в їх задоволенні та скасувати постанову суду в цій частині.
Що стосується позову в частині визнання нечинними та скасування актів перевірки і протоколу про адміністративне правопорушення, колегія суддів зважає на наступне.
Відповідно до п.1 ст. 17 КАС України до компетенції адміністративних судів віднесено, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб’єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п.7 ч.1 ст. 3 КАС України). Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державних влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою чи службовою особою, предметом яких є перевірка правильності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (цих осіб), відповідно прийнятих чи вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Згідно п.7 ч.1 ст. 3 КАС України суб’єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ним владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Із системного аналізу ч.2 ст. 2 КАС України випливає, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення , дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Враховуючи те, що в протоколі про адміністративне правопорушення та в акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства встановлються та зазначаються обставини вчинення особою адміністративного правопорушення, колегія суддів приходить до висновку про неможливість оскарження вказаних процесуальних документів в судовому порядку, оскільки вони не являються рішенням суб’єкта владних повноважень в контексті п.1 ч.1 ст. 17 КАС України, а відтак не створюють жодних правових наслідків.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
З підстав вищевикладених норм діючого законодавства та наявних в справі доказів, колегія суддів приходить до висновку, що дану справу в частині вимог про визнання нечинними актів перевірки дотримання вимог земельного законодавства по АДРЕСА_1 від 20.07.2007 року та від 28.08.2007 року та протоколу про адміністративне правопорушення від 20.07.2007 року, складеними Управлінням з контролю за використанням та охороною земель у Чернігівській області, не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, в зв’язку з чим скасовує постанову суду першої інстанції в цій частині та закриває провадження по справі в частині заявлених позивачем вимог.
Згідно зі ст.159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Згідно ст. 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 КАС України.
Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що постанова суду першої інстанції ухвалена з порушенням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції, а тому вбачається підстави для скасування постанови та закриття провадження по справі в частині заявлених позивачем вимог.
Відповідно до п.4 ч.1 ст.198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати постанову суду і залишити позовну заяву без розгляду або закрити провадження у справі.
Керуючись ст. ст. 157, 160, 195, 196, 198, 203, 205, 206 КАС України, суд, -
У Х В А Л И В:
Апеляційну скаргу Управління з контролю за використанням та охороною земель у Чернігівській області та Управління Земельних ресурсів у м. Чернігові на постанову Деснянського районного суду м. Чернігова від 29 липня 2008 року – задовольнити частково.
Постанову Деснянського районного суду м. Чернігова від 29 липня 2008 року – скасувати.
Позовні вимоги ОСОБА_5 в частині визнання нечинними та скасування постанови Чернігівського міського управління земельних ресурсів від 30.05.2007 року № 37 про накладення штрафу в розмірі 179,00 грн. та припису Управління з контролю за використанням та охороною земель у Чернігівській області від 26.07.2007 року – залишити без задоволення.
Провадження по справі в частині вимог про визнання нечинними та скасування актів перевірки дотримання вимог земельного законодавства по АДРЕСА_1 від 20.07.2007 року та від 28.08.2007 року та протоколу про адміністративне правопорушення від 20.07.2007 року, складеними Управлінням з контролю за використанням та охороною земель у Чернігівській області – закрити.
Матеріали справи повернути до Деснянського районного суду м. Чернігова.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, проте може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом одного місяці після набрання законної сили.
Головуючий суддя
суддя
суддя Г.Г. Федорова
В.П. Мельничук
В.С. Заяць
Повний текст ухвали складено та підписано - 09.11.09.