ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

——————————————————————

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

06 березня 2018 р.м.ОдесаСправа № 490/5141/17

Категорія: 7.1 Головуючий в 1 інстанції: Гуденко О.А.

Час і місце ухвалення:10:53 м. Миколаїв

Судова колегія Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого – Бітова А.І.

суддів – Лук'янчук О.В.

– ОСОБА_1

при секретарі – Лавришині А.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою державного підприємства "Адміністрація морських портів України" в особі адміністрації Миколаївського морського порту Миколаївської філії державного підприємства "Адміністрація морських портів України" на постанову Центрального районного суду м. Миколаєва від 21 грудня 2017 року у справі за адміністративним позовом державного підприємства "Адміністрація морських портів України" в особі адміністрації Миколаївського морського порту Миколаївської філії державного підприємства "Адміністрація морських портів України" до Миколаївської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И Л А :

У червні 2017 року державне підприємство "Адміністрація морських портів України" в особі адміністрації Миколаївського морського порту Миколаївської філії державного підприємства "Адміністрація морських портів України" (далі ДП АМПУ) звернулося до суду з адміністративним позовом до Миколаївської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення відповідача від 31 травня 2017 року за №21/2 у повному обсязі.

Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач вказував, що спірним рішенням (п.2) відповідач - орган місцевого самоврядування з перевищенням своєї компетенції заборонив позивачу - державному підприємству здійснювати звичайні господарські роботи з експлуатаційного днопоглиблювання акваторії Миколаївського морського порту, що перебуває у його господарському віданні та на балансі. Також, оспорюваним рішенням (п.1) відповідач відкликав своє погодження на проведення даних робіт, викладене у листі від 17 лютого 2017 року, хоча як акт індивідуальної дії на час винесення оспорюваного рішення він вичерпав свою дію, а крім того, міська рада могла вирішити питання про припинення його дії лише в судовому порядку шляхом анулювання за процедурою, визначеною законом для дозвільних документів.

Оспорюване рішення в п.3 містить висновки про проведення перевірки проведення днопоглиблювальних робіт у нерестовий період, що не є компетенцією міської ради, а п.4 визначає відповідального за контроль за виконанням рішення.

Відповідач позов не визнав, посилаючись на те, що самі роботи з днопоглиблювання акваторії Миколаївського морського порту позивачем на підставі оспорюваного рішення не зупинялися, виконані у встановлені строки та завершені виконанням ще в червні 2017 року, отже рішення міської ради взагалі ніяким чином не вплинуло на господарську діяльність позивача.

У письмових запереченнях відповідач послався на те, що Миколаївська міська рада, як представницький орган місцевої територіальної громади, була вимушена втрутитися у хід виконання днопоглиблювальних робіт, оскільки відкиди вийнятого ґрунту та сміття скидалися біля зони відпочинку "Чайка" Корабельного району м. Миколаєва. В порушення вимог ДБН А2.2.-1.-2003, Закону України "Про екологічну експертизу", Постанови Кабінету Міністрів України від 29 червня 2011 року за №771 про наміри виконання цих робіт громадськість не було проінформовано, громадське обговорення тривалістю не менш ніж 30 дні не проводилося. Крім того, департамент ЖКГ не міг видавати актів індивідуальної дії, оскілки це є компетенцією міської ради, її виконкому та міського голови. Департамент ЖКГ відповів на заяву позивача щодо погодження виконання робіт листом про умову дотримання вимог екологічної безпеки. У решті заборона вчинена міською радою виявилася виправданою, оскільки наступними перевірками виявлені погіршення норм санітарної безпеки в місці проведенні робіт.

Постановою Центрального районного суду м. Миколаєва від 21 грудня 2017 року у задоволенні адміністративного позову ДП "АМПУ" відмовлено.

В апеляційній скарзі ДП "АМПУ" ставиться питання про скасування судового рішення в зв’язку з тим, що воно постановлено з порушенням норм процесуального права, а також судом першої інстанції неповно з'ясовані обставини, що мають значення для справи та висновки суду не відповідають обставинам справи.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги ДП АМПУ, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, судова колегія приходить до наступного.

Судом першої інстанції встановлені наступні обставини справи.

Згідно Статуту ДП "АМПУ" є державним унітарним комерційним підприємством, керується в своїй діяльності законами та підзаконним актами виконавчої влади (п. 1.4.).

Функції контролю та нагляду за діяльністю ДП "АМПУ" покладені на Уповноважений орган виконавчої влади (розділ 8 Статуту).

Миколаївській філії ДП "АМПУ" 25 квітня 2017 року ОСОБА_2 екології та природних ресурсів України виданий дозвіл на проведення експлуатаційних днопоглиблювальних робіт на акваторії Миколаївського морського порту та підхідному каналі до неї.

11 лютого 2017 року Миколаївська філія ДП "АМПУ" подала до департаменту ЖКГ Миколаївської міської ради (далі департамент ЖКГ) заяву про наміри на виконання експлуатаційних днопоглиблювальних робіт на акваторії Миколаївського морського порту.

Дана заява була погоджена підписом директора департаменту ЖГК та печаткою департаменту. Погоджена заява за підписом директора департаменту ЖКГ до відома Миколаївської філії ДП "АМПУ" було направлено листом від 17 лютого 2017 року.

31 травня 2017 року ММР з посиланням на ст. 25, ч.1 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" прийняла рішення №21/2 "Про ситуацію, яка склалася під час днопоглиблювальних робіт Миколаївською філією державного підприємства "Адміністрація морських портів України" на акваторії Миколаївського морського порту".

Позивач не погодився з вказаним рішенням та звернувся до суду про визнання його незаконним та скасування.

Вирішуючи справу, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач, ухвалюючи оспорюване рішення, діяв поза межами своєї компетенції, оскільки норми ст. 25, ч. 1 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" декларують принцип законності в діяльності органів місцевого самоврядування та форму рішень, які приймаються радами і не посилаються на можливість втручання в діяльність стороннього суб'єкта господарювання, навіть з метою попередження якихось негативних наслідків. Разом з тим, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що через юридичну нікчемність оспорюваного рішення у позові слід відмовити, оскільки констатація незаконності цього рішення та його скасування не призведе для відновлення будь-якого правового становища позивача, оскільки ті роботи, про заборону яких прийнято оспорюване рішення, виконані в повному обсязі і у встановлені позивачем строки.

Судова колегія не погоджується з цими висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.2 ст. 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Таким чином, суд першої інстанції мав з'ясувати, чи було оскаржуване рішення Миколаївської міської ради прийняте в межах повноважень, відповідно до Закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було таке рішення прийняте на законних підставах.

Відповідні повноваження органу місцевого самоврядування визначаються з огляду на вимоги Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Отже, саме у ч.2 ст. 2 КАС України закріплено загальні критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн. Суб'єкти владних повноважень повинні враховувати ці критерії-принципи. Законодавче закріплення цих критеріїв-принципів також дає можливість фізичній чи юридичній особі сформувати уявлення про якість та природу належних рішень чи дій, які вона має право очікувати від суб'єкта владних повноважень.

Прийняття рішень, вчинення (невчинення) дій на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України - за змістом цей критерій випливає з принципу законності, що закріплений у ч.2 ст. 19 Конституції України: "Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України". "На підставі" означає, зокрема, що суб'єкт владних повноважень повинен діяти на виконання їх, за умов та обставин, визначених ними. "У межах повноважень" означає, що суб'єкт владних повноважень повинен приймати рішення, вчиняти дії відповідно до повноважень, які прямо встановлені законом (так звані "прямі повноваження"), або безпосередньо випливають із положень Закону і є необхідними для реалізації суб'єктом владних повноважень своїх функцій (так звані "похідні повноваження"). "У спосіб" означає, що суб'єкт владних повноважень повинен дотримуватися встановленої законом процедури прийняття рішення або вчинення дії і обирати лише визначені законом засоби.

Критерій "з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано" інакше може бути сформульовано як принцип використання повноваження з належною метою. Належною є та мета, що визначена в Законі або випливає з його цілей. Якщо мету повноваження в законі не визначено, то слід виходити із загальної мети, яка визначена у ст. 3 Конституції України - утвердження і забезпечення прав людини є головним обов'язком держави.

Критерій "обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення) дій" вимагає від суб'єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов'язковість врахування яких прямо вказує Закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Суб'єкт владних повноважень повинен уникати невмотивованих висновків, обґрунтовуючи їх припущеннями, а не конкретними обставинами.

Критерій "добросовісності" вимагає від суб'єкта владних повноважень діяти добросовісно, тобто з щирим наміром щодо реалізації владних повноважень та досягнення поставлених цілей і справедливих результатів.

Із аналізу вищенаведеного, можна дійти висновку про те, що приймаючи спірне рішення відповідач вийшов за межі наданих йому повноважень, у зв'язку з чим порушив принцип законності.

Таким чином, спірне рішення є протиправним та підлягає скасуванню з наступних підстав.

31 травня 2017 року Миколаївська міська рада з посиланням на ст. 25, ч.1 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" прийняла рішення №21/2 "Про ситуацію, яка склалася під час днопоглиблювальних робіт Миколаївською філією державного підприємства "Адміністрація морських портів України" на акваторії Миколаївського морського порту", яким:

·          відкликала лист департаменту ЖКГ від 17 лютого 2017 року та погодження Миколаївській філії ДП "АМПУ" заяви про наміри на виконання експлуатаційних днопоглиблювальних робіт на акваторії Миколаївського морського порту (п.1);

·          заборонила Миколаївській філії ДП "АМПУ" проводити вказані роботи з наступним належним оформленням необхідних документів відповідно до чинного законодавства України (п.2);

·          поклала на міського голову обов'язок ініціювати екологічну перевірку у компетентних органах дій Миколаївської філії ДП "АМПУ" (п.3);

·          п. 4 цього рішення визначив коло осіб, відповідальних за контроль за його виконанням.

Так, у преамбулі спірного рішення Миколаївська міська рада не посилається на норми права, які б визначали обсяг її повноважень на прийняття рішення саме з питань відкликання листів виконавчих органів ради та заборони державному підприємству здійснювати певну діяльність.

Законом України "Про місцеве самоврядування України" (ст. 33) визначено деякі повноваження стосовно сфери регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища.

За змістом ст. 33 вищезазначеного Закону України до делегованих повноважень міської ради також віднесено здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства. Проте вказаний контроль стосується лише стосовно дотримання законодавства, а не безпосереднього здійснення діяльності.

З матеріалів справи вбачається, що у Миколаївській філії ДП "АМПУ" в наявності є діючі дозволи на проведення робіт та погодження ОСОБА_2 екології та природних ресурсів, Держрибагентства. Так, Дозвіл від 25 квітня 2017 року №004/04-17-Мик, виданий позивачу ОСОБА_2 екології та природних ресурсів України (відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 12 липня 2005 року №557) на проведення робіт (крім будівельних) на землях водного фонду, діє протягом усього періоду експлуатації портової акваторії за умови незмінності технічних характеристик та умов виконання робіт (такий строк вказаний у самому дозволі).

Відповідно до абз.3 ч.1 ст.1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов'язаний видати суб'єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб'єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо          здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.

Частиною 7 ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" встановлено порядок анулювання документів дозвільного характеру, та зазначено, що анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених Законом, забороняється.

Відповідач приймаючи оскаржуване рішення, порушив право апелянта на здійснення господарської діяльності, адже підтримання в працездатному стані гідротехнічної споруди - акваторії морського порту, є обов’язком та частиною господарської діяльності ДП "АМПУ".

При цьому, вказаним рішенням також чітко встановлена умова - до моменту оформлення необхідних документів. Але в наявності у позивача є всі передбачені чинним законодавством дозвільні документи на проведення робіт з експлуатаційного днопоглиблення.

Судова колегія не може прийняти до уваги довід Миколаївської міської ради, про те, що ситуація, що склалася внаслідок проведення експлуатаційних днопоглиблювальних робіт можна кваліфікувати як надзвичайна ситуація (у зв'язку з чим, рішення приймалося з урахуванням повноважень ради щодо вжиття необхідних заходів щодо ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій відповідно до Закону, що передбачено ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування України"), оскільки діючим законодавством передбачений інший порядок дій міських рад при виникненні надзвичайних ситуацій та дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та техногенно-екологічної безпеки.

Разом з тим, відкликання листа департаменту ЖКГ та власне самого погодження заяви про наміри позивача (а.с. 38-39) як індивідуального ненормативного правового акту (притаманні ознаки: породжує правові наслідки, адресований конкретній особі, його дія вичерпується фактом його видання) суперечить тлумаченню ч.10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" викладеній Конституційним Судом України в рішенні №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року, за яким рішення органу місцевого самоврядування може бути визнано незаконним за позовом заінтересованої особи судом.

Суд першої інстанції дійшов висновку про те, що жодного фактичного наслідку для ДП "АМПУ" оспорюване рішення не потягло, отже, через юридичну нікчемність цього рішення у відмовив у задоволенні позову, оскільки констатація незаконності цього рішення та його скасування не призведе для відновлення будь-якого правового становища позивача.

Судова колегія не погоджується з таким висновком суду першої інстанції, оскільки запланований на 2017 рік об'єм днопоглиблення акваторії станом на дату винесення судового рішення було виконано, але, з урахуванням того, що Дозвіл від 25 квітня 2017 року №004/04-17-Мик може застосовуватись для проведення днопоглиблювальних робіт неодноразово, в майбутньому, у ДП "АМПУ" можуть виникнути перешкоди у повторному здійснені днопоглиблювальних робіт.

Крім того, після винесення оспорюваного рішення міської ради - її виконавчий орган - Департамент ЖКГ 08 червня 2017 року подав позовну заяву до господарського суду Миколаївської області (справа №915/547/17) про примусове виконання п. 2 рішення від 31 травня 2017 року № 21/2.

Таким чином, станом на дату подання даного адміністративного позову оспорюване рішення відповідача безумовно мало вплив на права та інтереси апелянта (позивача).

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст. 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Представлені відповідачем докази у своїй сукупності дають підстав вважати, що його рішення є неправомірними, прийнятим поза межами владних повноважень, а натомість вказують на те, що воно прийнято необґрунтовано, без дотриманням норм чинного законодавства, що є підставою для визнання його протиправним та скасування.

Враховуючи все вищевказане судова колегія приходить до висновку, що рішення Миколаївської міської ради від 31 травня 2017 року №21/2 "Про ситуацію, яка склалася під час днопоглиблювальних робіт Миколаївською філією ДП "АМПУ" на акваторії Миколаївського морського порту" в цілому не відповідає критеріям ч.2 ст. 2 КАС України, є протиправним та підлягає скасуванню.

За таких обставин, судова колегія доходить висновку про обґрунтованість позовних вимог ДП "АМПУ" і, відповідно, необхідність їх задоволення.

Крім того, судова колегія зазначає, що відповідно до ч.3 ст. 241 КАС України, судовий розгляд в суді першої інстанції закінчується ухваленням рішення суду, отже ухвалення постанови у даній справи, є порушенням судом першої інстанції норм процесуального права, що в свою чергу, є окремою підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення у відповідній частині.

Враховуючи, що судом першої інстанції неправильно застосовані норми матеріального права та порушені норми процесуального права, а також, що висновки, викладені у рішенні суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, судова колегія, керуючись п.п.3, 4 ч.1 ст. 317 КАС України вважає необхідним, скасовуючи постанову суду першої інстанції, прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги ДП "АМПУ".

Керуючись ст.ст. 308, 310, п.2 ч.1 ст. 315, п.п.3, 4 ч.1 ст. 317, ст.ст. 321, 322, 325, 329 КАС України, судова колегія, –

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу державного підприємства "Адміністрація морських портів України" в особі адміністрації Миколаївського морського порту Миколаївської філії державного підприємства "Адміністрація морських портів України" задовольнити.

Постанову Центрального районного суду м. Миколаєва від 21 грудня 2017 року скасувати.

Прийняти по справі нову постанову, якою задовольнити адміністративний позов державного підприємства "Адміністрація морських портів України" в особі адміністрації Миколаївського морського порту Миколаївської філії державного підприємства "Адміністрація морських портів України".

Визнати протиправним та скасувати рішення Миколаївської міської ради від 31 травня 2017 року №21/2 "Про ситуацію, яка склалася під час днопоглиблювальних робіт Миколаївською філією державного підприємства "Адміністрація морських портів України" на акваторії Миколаївського морського порту".

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 20 березня 2018 року.

Головуючий:                                                                                           Бітов А.І.

Суддя:                                                                                                     Лук'янчук О.В.

Суддя:                                                                                                     Ступакова І.Г.