ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду

Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М.

20 червня 2018 року м. Київ

у справі № 165/403/16-а

провадження № 11-379апп18

за позовом ОСОБА_4 та ОСОБА_5 до Виконавчого комітету Нововолинської міської ради Волинської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ОСОБА_6, про визнання протиправним та скасування рішення

за касаційною скаргою представника ОСОБА_4 та ОСОБА_5 - ОСОБА_7 на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2017 року в складі колегії суддів Качмара В. Я., Гінди О. М., Ніколіна В. В.

За наслідками розгляду 20 червня 2018 року Великою Палатою Верховного Суду вказаної справи касаційну скаргу представника ОСОБА_4 та ОСОБА_5 - ОСОБА_7 задоволено, ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2017 року скасовано, справу направлено для продовження розгляду до Львівського апеляційного адміністративного суду.

Із зазначеним висновком ВеликоїПалати Верховного Суду не погоджуємося та висловлюємо окрему думку з огляду на таке.

У березні 2016 року ОСОБА_4 та ОСОБА_5 звернулися до суду з позовом, у якому просили визнати протиправним рішення Виконавчого комітету Нововолинської міської ради Волинської області від 25 жовтня 2013 року № 325 у частині надання дозволу на переведення у нежитлове, шляхом розробки проекту та проведення реконструкції під промтоварний магазин житлового приміщення - квартири АДРЕСА_1, що належала ОСОБА_6 на праві власності на підставі договору купівлі-продажу від 22 лютого 2011 року.

Постановою Іваничівського районного суду Волинської області від 20 грудня 2016 року позов задоволено. Визнано протиправним рішення Виконавчого комітету Нововолинської міської ради Волинської області від 25 жовтня 2013 року № 325 у частині надання дозволу на переведення житлового приміщення - квартири АДРЕСА_1, що належала ОСОБА_6 на праві власності на підставі договору купівлі-продажу від 22 лютого 2011 року, у нежитлове, шляхом розробки проекту та проведення реконструкції вказаного приміщення під промтоварний магазин. Вирішено питання про розподіл судових витрат.

Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2017 року скасовано постанову суду першої інстанції та закрито провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, чинній на час розгляду справи судом апеляційної інстанції, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Суд зазначив, що спір між сторонами повинен розглядатися за правилами цивільного судочинства.

У квітні 2017 року представник позивачів - ОСОБА_7 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою про скасування ухвали Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2017 року, оскільки вважав, що за своїм характером цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Задовольняючи касаційну скаргу та направляючи справу для продовження розгляду до апеляційного адміністративного суду, Велика Палата Верховного Суду керувалася тим, що спір про право у справі відсутній, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські рішення Виконавчого комітету Нововолинської міської ради Волинської області, який у межах спірних відносин діє як суб'єкт владних повноважень.

Зуказаним висновком Великої Палати Верховного Суду погодитися не можна з огляду на таке.

В Україні визнається і діє принцип верховенства права; права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними; громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом, що прямо передбачено у частині першій статті 8, статті 21, частині першій статті 24 Конституції України.

Права і свободи людини і громадянина захищаються судом; кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, як зазначено у частинах першій, другій статті 55 Конституції України.

Саме суд здійснює захист осіб, права й охоронювані законом інтереси яких порушені або оспорюються. Розпорядження своїм правом на захист полягає в наданні особі, яка вважає свої права порушеними, невизнаними або оспорюваними, можливості звернутися з відповідною заявою до компетентного суду.

Відповідно до Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції України і законів держави. Конституція України (частина друга статті 19) передбачає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

У частинах першій та четвертій статті 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачено, що цивільні права і обов'язки виникають як із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, так і з інших дій, які за аналогією, породжують цивільні права та обов'язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону № 280/97-ВР наділені значними повноваженнями у різних галузях.

У пункті 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання.

У цьому Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Разом з тим із вказаного Рішення Конституційного Суду України вбачається, що такі рішення органу місцевого самоврядування можуть бути оскаржені в інший спосіб.

Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до частини другої статті 55, статті 124 Конституції України.

Згідно із частиною першою статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій, установлено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.

Аналогічна норма закріплена у частині першій статті 19 ЦПК України у редакції від 03 жовтня 2017 року.

Указані норми визначають об'єктом захисту порушене, невизнане або оспорюване право чи цивільний інтерес. Порушення права пов'язане з позбавленням його володільця можливості здійснити (реалізувати) своє право повністю або частково. При оспорюванні або невизнанні права виникає невизначеність у праві, викликана поведінкою іншої особи.

Таким чином, порушення, невизнання або оспорювання суб'єктивного права є підставою для звернення особи до суду за захистом цього права із застосуванням відповідного способу захисту.

Поняття права власності закріплено у частині першій статті 316 ЦК України і передбачає право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб.

Власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд. Власник має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону. Усім власникам забезпечується рівні умови здійснення своїх прав (частини перша-третя статті 319 ЦК України).

За вимогами частини першої статті 321 ЦК України право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений права чи обмежений у його здійсненні.

Відповідно до статті 383 ЦК України власник житлового будинку, квартири має право використовувати помешкання для власного проживання, проживання членів своєї сім'ї, інших осіб і не має права використовувати його для промислового виробництва. Власник квартири може на свій розсуд здійснювати ремонт і зміни у квартирі, наданій йому для використання як єдиного цілого, - за умови, що ці зміни не призведуть до порушень прав власників інших квартир у багатоквартирному житловому будинку та не порушать санітарно-технічних вимог і правил експлуатації будинку.

Стаття 152 Житлового кодексу Української РСР (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) передбачає можливість переобладнання і перепланування жилого будинку (квартири), що належить громадянинові на праві приватної власності, які провадяться з дозволу виконавчого комітету місцевої Ради народних депутатів.

Право власності та інші речові права на нерухомі речі, обтяження цих прав, їх виникнення, перехід і припинення підлягають державній реєстрації (частина перша статті 182 ЦК України).

Відповідно до частини 2 статті 10 Закону України від 19 червня 1992 року № 2482-XII «Про приватизацію державного житлового фонду» власники квартир багатоквартирних будинків та житлових приміщень у гуртожитку є співвласниками допоміжних приміщень у будинку чи гуртожитку, технічного обладнання, елементів зовнішнього благоустрою і зобов'язані брати участь у загальних витратах, пов'язаних з утриманням будинку і прибудинкової території відповідно до своєї частки у майні будинку чи гуртожитках.

У позовній заяві позивачі зазначали, що вони є власниками квартири, що розташована у тому житловому будинку, у якому ОСОБА_6 купила квартиру, яку у наступному відповідно до рішення органу місцевого самоврядування було переведено у нежитлове приміщення.

Тобто, за змістом позовних вимог вбачається, що позивачі шляхом звернення до суду реалізують свої права як власники житлового приміщення у багатоквартирному будинку на безперешкодне володіння, користування і розпорядження як власним майном, так і спільним майном, яке належить на праві спільної сумісної власності співвласникам житлових і нежитлових приміщень у багатоквартирному будинку.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, на час розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

За пунктом 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

У разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про надання дозволу на переобладнання чи перепланування жилого будинку (квартири), що належить громадянинові на праві приватної власності (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації - проведення реконструкції, прийняття до експлуатації, отримання правовстановлюючих документів та державної реєстрації відповідного права), подальше оспорювання правомірності прийняття такого рішення має вирішуватися у порядку цивільної юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивачі посилалися на порушення їх саме цивільних (права власності) та житлових прав щодо користування своїми квартирами у вказаному будинку, де проведена, на їх думку, незаконна реконструкція.

На підставі викладеного вважаємо помилковим висновок Великої Палати Верховного Суду про те, що спір у справі, що розглядається, є публічно-правовим та належить до адміністративної юрисдикції, адже за вищевказаних обставин цей спір має приватноправовий характер і підлягає судовому розгляду в порядку цивільного судочинства.

Судді: Н. П. Лященко

О. Б. Прокопенко

О. М. Ситнік