ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 810/3160/18 Суддя (судді) першої інстанції: Каракашьян С.К.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 листопада 2018 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Кузьмишиної О.М.,

суддів: Костюк Л.О., Шелест С.Б.

за участю секретаря судового засідання Пушенко О.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Київської області на ухвалу Окружного адміністративного суду м.Києва від 30 серпня 2018 року у справі за адміністративним позовом Першого заступника прокурора Київської області до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України в Київській області, Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської адміністрації про скасування містобудівних умов № 354/2016 від 29.12.2016 р., визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

Перший заступник прокурора Київської області звернувся до Окружного адміністративного суду м.Києва із позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області, Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської адміністрації, в якому просив:

- скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 354/2016, видані 29.12.201 р. Відділом містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації на розробку проектно-кошторисної документації для багатоквартирного житлового будинку з нежитловими приміщеннями за адресою:с. Софіївська Борщагівка, просп. Мартинова, 10;

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка виразилася у відсутності реагування на порушення виог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 29.12.2016 р. № 354/2016 та реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 20.01.2017 р. №КС 083170200959;

- зобов'язати Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з нежитловими приміщеннями по просп. Мартинова, 10 в с.Софіївська Борщагівка Києво-Святошинського району Київської області», зареєстровану 20.01.2017 р. Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області за №КС083170200959.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м.Києва від 31.07.2018 р. позовну заяву залишено без руху у зв'язку із її невідповідністю вимогам, встановленим ст. ст. 160, 161 Кодексу адміністративного судочинства України. На усунення недоліків позовної заяви позивачу необхідно було надати обґрунтування підстав пред'явлення позову.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м.Києва від 30.08.2018 р. позовну заяву повернуто у зв'язку із неусуненням недоліків позовної заяви.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду м.Києва від 30.08.2018 р. № 810/3160/18, а справу направити до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження.

Дослідивши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи, суд першої інстанції приймаючи рішення про повернення позовної заяви виходив із того, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Надаючи правову оцінку прийнятому рішенню, колегія суддів виходить із наступного.

Частиною четвертою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Разом з тим, частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв'язку з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Таким чином, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб'єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.

Суд враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Відповідно до пояснювальної записки до Висновку № 12 (2009) Консультативної ради європейських суддів (КРЄС) та Висновку № 4 (2009) Консультативної ради європейських прокурорів (КРЄП) до Комітету міністрів Ради Європи зазначено, що суспільство зацікавлене в тому, щоб верховенство права було гарантоване шляхом справедливого, неупередженого та ефективного здійснення правосуддя. Прокурори та судді забезпечують на всіх стадіях провадження гарантію прав та свобод людини, а також захист громадського порядку. Це включає в себе повну повагу до прав обвинувачених та потерпілих. Рішення прокурора про відмову у висуненні обвинувачення повинно бути відкритим для судового контролю. Потерпілому може бути надане право звернутися у справі безпосередньо до суду.

Справедливе відправлення правосуддя потребує рівності у правах обвинувачення та захисту, а також поваги до незалежності суду, дотримання принципу розподілу влади та обов'язкової сили остаточних судових рішень.

Належне виконання різних, але взаємодоповнюючих функцій суддями та прокурорами є необхідною гарантією справедливого, неупередженого та ефективного відправлення правосуддя. Судді та прокурори мають бути незалежними у здійсненні своїх повноважень, а також діяти незалежно один від одного.

КРЄС і КРЄП посилаються на судову практику Європейського суду з прав людини щодо пункту 3 статті 5 та статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Зокрема, вони посилаються на рішення, якими Суд визнав вимогу щодо незалежності від виконавчої влади та інших сторін, якою має володіти будь-яка особа, уповноважена законом здійснювати судову владу, але яка виключає підпорядкування вищому незалежному судовому органу. Будь-яке передання судових функцій прокурорам повинно обмежуватися, зокрема у справах про призначення незначної міри покарання, не повинно поєднуватися із правом виступати обвинувачем у тій самій справі і не має зашкоджувати праву обвинувачених на отримання рішення у таких справах, постановленого незалежним та неупередженим органом, який здійснює судові функції.

У п. 3 Пояснювальної записки підкреслюється, що спільна мета суддів і прокурорів, у тому числі прокурорів, які виконують завдання поза сферою кримінального права, полягає у забезпеченні справедливого, неупередженого та ефективного правосуддя.

У п. 8, 9, 10 Пояснювальної записки визначено, що гарантія розподілу функцій є необхідною умовою неупередженості судді по відношенню до учасників судового процесу. Неупередженість, як зазначено у Висновку № 1 КРЄС про стандарти незалежності судових органів та незмінюваність суддів (2001), є першою серед інституційних гарантій, які визначають позицію судді. Крім того, він припускає, що на прокуратуру покладається тягар доказування і винесення обвинувальних висновків, що становить одну з перших процедурних гарантій остаточного рішення. Тому у кожній системі роль судді відрізняється від ролі прокуратури. Тим не менше, їх відповідні завдання залишаються взаємодоповнюючими. Між суддею та прокурором не існує жодних ієрархічних зв'язків.

Незалежність прокуратури має безперечний наслідок для незалежності судової системи. Функція прокурора з відстоювання та захисту прав людини як підозрюваних і обвинувачених осіб, так і потерпілих, найкраще здійснюється за умови незалежності прокурора від виконавчої та законодавчої влади під час прийняття рішень і якщо має місце точне дотримання різних функцій суддів та прокурорів. У демократичній державі, яка ґрунтується на верховенстві права, саме закон забезпечує основу для політики обвинувачення (Декларація, пункт 3).

Пунктами 14, 15, 18 цієї ж Пояснювальної записки визначено, що насамперед, Суд покладає завдання не тільки на суддів як на захисників прав і свобод - див., зокрема, статті 5 (право на свободу та особисту недоторканність) і 6 (право на справедливий суд) - але й на прокурорів (в результаті пунктів 1а,3 і 6 статті 5).

Суд, одним із завдань якого є надання тлумачення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, видав декілька постанов з питань, які впливають на відносини між суддями та прокурорами.

Поза межами кримінальної сфери, Суд має добре встановлену практику щодо "доктрини зовнішніх проявів", згідно з якою присутність прокурорів під час обговорення у судах суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції (рішення від 20 лютого 1996 року, "Лобо Мачадо проти Португалії", §§ 28-32, і від 12 квітня 2006 року, "Мартіні проти Франції [GC]", §§ 50-55).

Пунктами 20, 21, 22, 23 Пояснювальної записки «Гарантії внутрішньої та зовнішньої незалежності суддів та прокурорів, верховенство права як умова їх незалежності» судді та прокурори повинні бути незалежними один від одного та ефективно користуватися незалежністю, виконуючи свої відповідні функції. Вони виконують різні функції в системі правосуддя та в суспільстві загалом. Тому існують різні перспективи інституційної та функціональної незалежності (Декларація, пункт 3).

Судова влада ґрунтується на принципі незалежності від будь-якої зовнішньої гілки влади і від будь-яких вказівок, що надходять з будь-яких джерел, а також на відсутності внутрішньої ієрархії. Її роль і, якщо це доречно, роль судів присяжних, є прийняття правильних рішень у справах, переданих на їх розгляд прокуратурою та сторонами. Це передбачає відсутність будь-якого неналежного впливу з боку прокурора або захисту. Судді, прокурори та адвокати повинні поважати ролі одне одного. (Декларація, пункт 5).

Основоположний принцип незалежності суддів закріплений у статті 6 Конвенції та підкреслений у попередніх висновках КРЄС. Функція розгляду справ передбачає винесення зобов'язальних рішень щодо причетних осіб та вирішення судової справи на основі закону. І те, й інше є прерогативою судді і судової влади, незалежної від інших гілок влади в державі. Загалом, це не є завданням прокурорів, які відповідають за ініціювання або продовження кримінальних проваджень.

Враховуючи вищенаведені висновки № 12 (2009) Консультативної ради європейських суддів (КРЄС) та № 4 (2009) Консультативної ради європейських прокурорів (КРЄП) до Комітету міністрів Ради Європи, беручи до уваги положення статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, відповідно до якої судочинство здійснюється незалежним та безстороннім судом, колегія суддів приходить до висновку, що Першим заступником прокурора Київської області не доведено, що він має право здійснювати представництво держави в суді.

З урахуванням наведеного колегія суддів приходить до висновку, що доводи апелянта про порушення судом норм процесуального права під час прийняття оскаржуваного рішення не знайшли свого підтвердження, у зв'язку з чим підстави для скасування законного та обґрунтованого судового рішення відсутні.

Керуючись ст. ст. 312, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Київської області залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду м.Києва від 30 серпня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя: О.М. Кузьмишина

Судді: Л.О.Костюк

С.Б.Шелест

Повний текст постанови виготовлено 17.11.2018 р.