П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 лютого 2019 року

м. Київ

Справа № 826/19681/16

Провадження № 11-1096апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадження касаційну скарги ОСОБА_3 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2018 року (судді Сорочко Є. О., Літвіна Н. М., Федотов І. В.) у справі № 826/19681/16 за позовом ОСОБА_3 до Дніпровської районної в місті Києві державної адміністрації (далі - Дніпровська РДА) про визнання дій та розпоряджень протиправними й зобов'язання вчинити певні дії та

ВСТАНОВИЛА:

У грудні 2016 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до Дніпровської РДА, в якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив:

- визнати протиправними та дискримінаційними дії відповідача в частині відмови відновлення на квартирному обліку ОСОБА_3 та членів його родини з 08 жовтня 1991 року з правом першочергового одержання жилих приміщень за їх новим місцем проживання в місті Києві за пільгою військовослужбовців, звільнених з військової служби в запас або відставку за хворобою;

- зобов'язати Дніпровську РДА поставити позивача та членів його родини на квартирний облік з 08 жовтня 1991 року з правом першочергового одержання житла за їх новим місцем проживання в місті Києві за пільгою військовослужбовців, звільнених з військової служби в запас або відставку за хворобою;

- визнати протиправними та скасувати розпорядження відповідача від 11 серпня 2016 року № 427 та від 11 липня 2017 року № 378.

На обґрунтування позову ОСОБА_3 зазначив, що із серпня 1975 року по серпень 1991 року він перебував на військовій службі та 02 серпня 1991 року на підставі наказу ГК ВМФ від 11 липня 1991 року № 0445 був звільнений з військової служби у відставку за станом здоров'я. Згідно з посвідченням від 02 серпня 1991 року НОМЕР_1 він має право на пільги щодо отримання житла. Крім того, він є особою, переміщеною з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції, що підтверджується довідкою від 25 листопада 2014 року № 3004003784. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 березня 2016 року у справі № 826/22158/15 з урахуванням змін, внесених постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2016 року, визнано протиправними дії Дніпровської РДА щодо відмови у прийнятті на квартирний облік ОСОБА_3 із сім'єю та зобов'язано Дніпровську РДА повторно розглянути заяву позивача щодо прийняття його на квартирний облік з 08 жовтня 1991 року. Проте розпорядженням відповідача від 11 серпня 2016 року № 427 йому відмовлено в постановці на пільговий квартирний облік у зв'язку з відсутністю постійної реєстрації в місті Києві та відсутністю документів для прийняття рішення. За результатами повторного звернення до відповідача із заявою та довідками про реєстрацію місця проживання розпорядженням Дніпровської РДА від 11 липня 2017 року № 378 позивачу повторно відмовлено в постановці на пільговий квартирний облік на підставі пункту 13 Правил обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і надання їм житлових приміщень в Український РСР, затверджених постановою Ради Міністрів Української РСР і Української республіканської ради професійних спілок від 11 грудня 1984 року № 470 (далі - Правила обліку), та пунктів 2, 7 постанови виконавчого комітету Київської міської ради народних депутатів і президії Київської міськради профспілок від 30 квітня 1991 року № 234. На думку позивача, дії відповідача в частині відмови відновлення ОСОБА_3 та членів його родини на квартирному обліку з 08 жовтня 1991 року з правом першочергового одержання жилих приміщень за їх новим місцем проживання в місті Києві за пільгою військовослужбовців, звільнених з військової служби в запас або відставку за хворобою, є протиправними та дискримінаційними, вказані розпорядження є протиправними та підлягають скасуванню.

Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 21 березня 2018 року адміністративний позов задовольнив частково: визнав протиправними дії Дніпровської РДА в частині відмови відновлення ОСОБА_3 та членів його родини на квартирному обліку з 08 жовтня 1991 року з правом першочергового одержання жилих приміщень за пільгою військовослужбовців, звільнених з військової служби в запас або відставку за хворобою, за їх новим місцем проживання в місті Києві; визнав протиправним та скасував розпорядження відповідача від 11 липня 2017 року № 378; зобов'язав Дніпровську РДА поставити позивача та членів його родини на квартирний облік з 08 жовтня 1991 року з правом першочергового одержання житла за пільгою військовослужбовців, звільнених з військової служби в запас або відставку за хворобою, за їх новим місцем проживання в місті Києві. У задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 10 липня 2018 року апеляційну скаргу Дніпровської РДАзадовольнив частково: скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 березня 2018 року; провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Не погодившись із зазначеною постановою суду апеляційної інстанції, ОСОБА_3 у касаційній скарзі зазначив, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми процесуального права. На думку скаржника, суд не врахував, що дії та рішення суб'єкта владних повноважень, які є предметом розгляду в цій справі, були вчинені в межах здійснення ним відповідних повноважень як суб'єкта, що надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку з неналежним наданням відповідачем зазначених послуг. Крім того, предметом позову є не поновлення порушеного права на отримання житла, а захист прав, свобод і законних інтересів позивача у сфері надання адміністративних послуг. На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувану постанову, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 21 серпня 2018 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 11 вересня 2018 року справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 06 грудня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини стосовно доцільності розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01).

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, ВеликаПалата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.

Суди попередніх інстанцій установили, що із серпня 1975 року по серпень 1991 року ОСОБА_3 перебував на військовій службі та 02 серпня 1991 року на підставі наказу ГК ВМФ від 11 липня 1991 року № 0445 був звільнений з військової служби у відставку за станом здоров'я.

Згідно з посвідченням від 02 серпня 1991 року НОМЕР_1 ОСОБА_3 має право на пільги щодо отримання житла.

Позивач є особою, переміщеною з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції, що підтверджується довідкою від 25 липня 2014 року № 3004003784.

04 лютого та 19 березня 2015 року ОСОБА_3 звертався до Дніпровської РДА із заявами про взяття його та членів його сім'ї на квартирний облік за новим місцем проживання (місто Київ) з 08 жовтня 1991 року з правом першочергового отримання житла за пільгою військовослужбовця, звільненого у відставку за хворобою.

За результатами розгляду заяви від 04 лютого 2015 року Дніпровською РДА листом від 06 березня 2015 року № 103-103/П-137-544 позивачу відмовлено у взятті на квартирний облік, оскільки реєстрація його в Дніпровському районі міста Києва датована лише жовтнем 2014 року, а для взяття особи на облік необхідним є постійне проживання та реєстрація в місті Києві не менше п'яти років.

Листами Дніпровської РДА від 06 та 20 квітня 2015 року № 103-103/ОП/П/П-137/1 та № 103-103/ОП/П-137/2-1082 позивачу повторно повідомлено про відмову у взятті на квартирний облік з посиланням на відсутність постійної реєстрації в місті Києві.

Згідно з розпорядженням Дніпровської РДА від 10 липня 2015 року № 349 позивачу відмовлено в прийнятті на квартирний облік у зв'язку з відсутністю постійної реєстрації в місті Києві та відсутністю документів, необхідних для прийняття рішення.

Не погодившись з таким рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з позовом, за результатами розгляду якого Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 31 березня 2016 року з урахуванням змін, внесених постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2016 року у справі № 826/22158/15, визнав протиправними дії Дніпровської РДА щодо відмови у прийнятті на квартирний облік ОСОБА_3 із сім'єю та зобов'язав відповідача повторно розглянути заяву позивача щодо прийняття його на квартирний облік з 08 жовтня 1991 року.

Листом Дніпровської РДА від 12 серпня 2016 року № 24-4341/103 позивачу повідомлено про те, що розпорядженням відповідача від 11 серпня 2016 року № 427 йому відмовлено в постановці на пільговий квартирний облік у зв'язку з відсутністю постійної реєстрації у місті Києві та відсутністю документів для прийняття рішення.

За результатами повторного звернення до відповідача із заявою та довідками про реєстрацію місця проживання Дніпровською РДА прийнято розпорядження від 11 липня 2017 року № 378, яким позивачу повторно відмовлено в постановці на пільговий квартирний облік на підставі пункту 13 Правил обліку та пунктів 2, 7 постанови виконавчого комітету Київської міської ради народних депутатів і президії Київської міськради профспілок від 30 квітня 1991 року № 234.

Не погодившись із вказаними рішеннями відповідача, вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду із цим позовом.

Обставини справи сторонами у справі під сумнів не ставляться.

Задовольняючи частково адміністративний позов ОСОБА_3, Окружний адміністративний суд міста Києва керувався тим, що позивач наділений правом на взяття на квартирний облік незалежно від тривалості проживання у місті Києві, оскільки має право першочергового одержання жилих приміщень.

Скасовуючи рішенняОкружного адміністративного суду міста Києва від 21 березня 2018 року та закриваючи провадження в адміністративній справі, Київський апеляційний адміністративний суд виходив з того, що спори про зняття з квартирного обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, та про зобов'язання поновити на такому квартирному обліку підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки в такому випадку особа звертається до суду за захистом порушеного цивільного права, а тому цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, а пов'язаний з вирішенням питання щодо права на житло. Такі спори є житловими (цивільними), незалежно від участі у справі суб'єкта владних повноважень як відповідача.

Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованими ці висновки суду апеляційної інстанції з огляду на таке.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

Як установлено матеріалами справи, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, направленим на поновлення порушеного відповідачем права щодо постановлення ОСОБА_3 та членів його родини на квартирний облік з 08 жовтня 1991 року з правом першочергового одержання житла за їх новим місцем проживання в місті Києві за пільгою військовослужбовців, звільнених з військової служби в запас або відставку за хворобою.

Отже, цей позов подано на поновлення прав позивача у сфері житлових відносин.

Критеріями відмежування справ цивільної (господарської) юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне (справи за позовами, що виникають з будь-яких правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства), по-друге, суб'єктний склад такого спору.

Відповідно до частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

На підставі частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядкуцивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Згідно із пунктом 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Частиною першою статті 21 ЦК України передбачено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

За змістом наведених правових положень суд шляхом вчинення провадження у справах здійснює захист осіб, права й охоронювані законом інтереси яких порушені або оспорюються. Розпорядження своїм правом на захист є приписом цивільного законодавства і полягає в наданні особі, яка вважає свої права порушеними, невизнаними або оспорюваними, можливості застосувати способи захисту, визначені законом або договором.

Установивши наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або охоронюваного законом інтересу, про захист якого подано позов, суд з'ясовує наявність чи відсутність факту його порушення або оспорення і відповідно ухвалює рішення про захист порушеного права або відмовляє позивачу в захисті, встановивши безпідставність та (або) необґрунтованість заявлених вимог.

Беручи до уваги наведене, а також ураховуючи, що спірні правовідносини пов'язані із захистом порушених житлових прав позивача, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 522/16204/15-а (провадження № 11-156апп18), від 17 квітня 2018 року у справі № 2-а/87/11 (провадження № 11-97апп18) та від 20 вересня 2018 року у справі № 815/2551/15 (провадження № 11-640апп18).

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, адже з огляду на характер спору, його суб'єктний склад, а також предмет і підстави заявлених вимог його слід вирішувати за правилами ЦПК України.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки оскаржуване судове рішення прийнято з додержанням норм матеріального та процесуального права, а правових висновків суду апеляційної інстанції скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.

2. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач   О. С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк   Н. П. Лященко

С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук Л. І. Рогач

Д. А. Гудима І. В. Саприкіна

В. І. Данішевська   О. М. Ситнік

О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич

Л. М. Лобойко   О. Г. Яновська