ОКРЕМА ДУМКА

суддів Великої Палати Верховного Суду Саприкіної І. В., Прокопенка О. Б.

Справа № 826/4766/17 (провадження № 11-1290апп18)

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Шевченківської районної в м. Києві державної адміністрації про визнання бездіяльності незаконною та зобов`язання вчинити певні дії

Короткий виклад історії справи

У квітні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Шевченківської районної в м. Києві державної адміністрації (далі - Шевченківська РДА в м. Києві), у якому просив:

- визнати незаконною відмову Шевченківської РДА в м. Києві щодо видачі позивачу ордера на трикімнатну квартиру, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 ;

- зобов`язати Шевченківську РДА в м. Києві видати ОСОБА_1 та його родині оформлений ордер на вказану трикімнатну квартиру.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що порушено його право на отримання житла, яке передбачено ст. 47 Конституції України, оскільки відповідач протиправно не видав (не вручив) йому ордер на квартиру, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 .

Зокрема, у своєму позові ОСОБА_1 зазначив слідуюче:

Позивач з родиною проживав в однокімнатній службовій квартирі АДРЕСА_1 , що була виділена позивачеві зі службового фонду Служби безпеки України (далі - СБУ).

05 листопада 2013 року на засіданні Житлово-побутової комісії Центрального управління Служби безпеки України (далі - ЖПК ЦУ СБУ) було розглянуто питання надання житла для постійного проживання, за результатами розгляду якого прийнято рішення (протокол № 24) про надання ОСОБА_1 трикімнатної квартири за адресою: АДРЕСА_1 .

20 грудня 2013 року Шевченківською РДА в м. Києві видано розпорядження № 795, яким затверджено рішення ЖПК ЦУ СБУ про надання ОСОБА_1 на родину з чотирьох осіб житлового приміщення для постійного проживання, з метою поліпшення житлових умов.

У зв`язку з одержанням ОСОБА_1 вказаної квартири в м . Києві його було знято з квартирного обліку, а попередньо зайняте позивачем службове житло в м. Ірпінь звільнено і передано для проживання іншим особам.

На підставі прийнятого Шевченківською РДА в м. Києві розпорядження від 20 грудня 2013 року № 795 на ім`я позивача видано ордер № 05742 на трикімнатну квартиру, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .

Однак, фактично ордер № 05742 ОСОБА_1 вручений не був, оскільки на підставі листа Департаменту господарського забезпечення СБУ від 10 квітня 2014 року № 19/10-1263 відповідач призупинив видачу позивачу ордера у зв`язку з виявленням фактів, які потребують додаткової перевірки, а саме: проведення ЦУ СБУ службового розслідування стосовно позивача.

За результатом проведеного службового розслідування в липні 2014 року військовою прокуратурою Київського гарнізону центрального регіону України відносно ОСОБА_1 було порушено кримінальне провадження № 42014110350000111 за ознаками злочинів, передбачених ч. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 190 (шахрайство) та ч. 4 ст. 358 (використання завідомо підробленого документа) Кримінального кодексу України (далі - КК України), що виразилось у поданні завідомо підроблених документів з метою отримання права власності на житло для постійного проживання.

15 січня 2015 року військовою прокуратурою Київського гарнізону центрального регіону України прийнято постанову про закриття кримінального провадження № 42014110350000111 в частині правопорушення, передбаченого ч. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 190 КК України, на підставі п. 2 ч. 1 ст. 284 КК України у зв`язку з відсутністю у діях ОСОБА_1 складу злочину.

Голосіївський районний суд м. Києва, розглянувши кримінальне провадження від 17 липня 2014 року № 42014110350000111, порушене відносно ОСОБА_1 , ухвалою від 27 січня 2016 року звільнив обвинуваченого ( ОСОБА_1 ) від кримінальної відповідальності на підставі п. 2 ч. 1 ст. 49 КК України (у зв`язку зі спливом строку притягнення до відповідальності) та закрив вказане кримінальне провадження.

09 лютого 2017 року позивач звернувся до відповідача із заявою, у якій просив проінформувати про причини, що перешкоджають у видачі йому ордера на заселення в квартиру АДРЕСА_6 .

03 березня 2017 року Шевченківська РДА в м. Києві листом № 109-109/М-2017 повідомила ОСОБА_1 , що видачу йому ордера на вказану квартиру призупинено у зв`язку з продовженням службового розслідування стосовно отримання ним житла та проведенням у березні 2017 року засідання ЖПК ЦУ СБУ, на якому буде розглянуто питання про скасування попередньо прийнятого рішення від 05 листопада 2013 року про надання ОСОБА_1 квартири, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .

17 березня 2017 року позивач повторно звернувся до Шевченківської РДА в м. Києві із заявою щодо надання інформації про законодавчі підстави відмови у видачі йому ордера на вказану квартиру, на яку відповідач листом повідомив, що на поставлене позивачем у цій заяві питання було надано відповідь у попередньому листі від 03 березня 2017 року № 109-109/М-217.

У запереченнях на позов відповідач вказував, що 04 квітня 2017 року ЖПК ЦУ СБУ було прийнято рішення щодо скасування попередньо прийнятого рішення від 05 листопада 2013 року про надання ОСОБА_1 трикімнатної квартири, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .

05 квітня 2017 року ОСОБА_1 звернувся за захистом своїх прав та інтересів до суду із цим адміністративним позовом, оскільки вважає незаконною відмову Шевченківської РДА в м. Києві щодо видачі йому ордера на квартиру.

Окружний адміністративний суд м. Києва постановою від 03 травня 2017 року позов задовольнив. Визнав незаконною відмову Шевченківської РДА в м. Києві у видачі (врученні) позивачу ордера на трикімнатну квартиру за адресою: АДРЕСА_1 АДРЕСА_7 ). Зобов`язав відповідача видати (вручити) ОСОБА_1 та його родині оформлений ордер на вказану трикімнатну квартиру.

Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 13 липня 2017 року скасував рішення суду першої інстанції та закрив провадження у цій справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 157 Кодексу адміністративного судочинства України

(далі - КАС України) у редакції, чинній на момент постановлення цієї ухвали, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Позивачу роз`яснено, що спірні правовідносини регламентовані нормами Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).

Не погодившись із таким рішенням суду апеляційної інстанції, у серпні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просив скасувати ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи позицію в касаційній скарзі, позивач вказав, що цей спір не є спором про право, оскільки предметом позову є протиправність дій органу державної виконавчої влади щодо відмови у врученні виданого (оформленого) на його ім`я ордера на житлове приміщення, а тому за своїм характером спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 30 жовтня 2018 року згадану вище справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує судове рішення з підстави порушення правил предметної юрисдикції.

Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду

Велика Палата Верховного Суду погодилась з висновками суду апеляційної інстанції про належність цієї справи до юрисдикції цивільного суду, у зв`язку з чим 15 травня 2019 року ухвалила судове рішення, яким залишила без змін ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року.

На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначила, що вимога позивача про визнання незаконною відмову Шевченківської РДА в м. Києві щодо видачі (вручення) позивачеві ордера на квартиру є способом захисту права позивача на житло та має розглядатися за правилами цивільного судочинства. Вимога позивача видати ордер на підставі відповідного рішення органу державної влади, у свою чергу, спрямована на реалізацію права на житло та має також розглядатися за правилами цивільного судочинства.

Стосовно суті права, за захистом якого позивач звернувся до суду, то предметом позову, згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, є визнання незаконною відмови відповідача у видачі позивачеві ордера на квартиру, оскільки така відмова порушує право позивача на отримання житла, та зобов`язання відповідача видати цей ордер. Тобто, позивач звернувся до суду за захистом порушеного, на його думку, права на житло.

Ураховуючи те, що управлінські дії відповідача мали наслідком створення перешкоди у реалізації права позивача на житло, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір позивача з відповідачем не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єкта владних повноважень, тобто не є публічно-правовим.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Відповідно до ч. 3 ст. 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.

Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуємося з огляду на таке.

Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.

Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства: цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.

Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України; у цьому випадку й далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом).

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (ч. 2 ст. 2 КАС України).

Справою адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень

(нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).

Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Отже, до компетенції адміністративних судів належить вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних правовідносин.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Згідно зі ст. 1 ЦПК України завданнями цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

З аналізу вимог ст. 1 ЦПК України та ст. 2 КАС України (у редакціях, чинних на час звернення до суду з позовом) можна зробити висновок, що не є публічно-правовим і розглядається у порядку цивільного судочинства спір між органом державної (суб`єктом владних повноважень), як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права, в якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної особи.

За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Указана норма визначає об`єктом захисту порушене, невизнане або оспорюване право чи цивільний інтерес, зокрема, у порядку цивільного судочинства розглядаються спори щодо права особи на житло (приватизація житла, взяття на облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов, або зняття з такого обліку, надання житла, зняття з реєстраційного обліку місця проживання за наявності спору, зобов`язання органу влади чи органу місцевого самоврядування здійснити необхідні дії щодо утримання в належному стані житлового будинку, виселення, а також спори щодо забезпечення житлових прав мешканців гуртожитків тощо).

Предметом цього спору є оскарження відмови Шевченківської РДА в м. Києві у врученні ОСОБА_1 ордера на квартиру, яка була надана йому на підставі рішення ЖПК ЦУ СБУ від 05 листопада 2013 року та розпорядження Шевченківської РДА в м. Києві від 20 грудня 2013 року № 795.

При цьому, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необхідність закриття провадження у цій справі в порядку адміністративного судочинства, оскільки встановив, що предметом цього позову є включення позивача до квартирного обліку.

З правовою позицією, викладеною в оспорюваному судовому рішенні не погоджуємося, з огляду на таке.

Відповідно до ч. 2, 3 ст. 1 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV) місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіально одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують, зокрема, законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян; реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень (ст. 2 Закону № 586-XIV).

Згідно з розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради від 31 січня 2011 року № 121 «Про реалізацію районними в місті Києві державними адміністраціями окремих повноважень» (далі - Розпорядження № 121), районним в місті Києві державним адміністраціям доручено реалізовувати окремі повноваження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), надані виконавчому органу Київської міської ради (Київській міській державній адміністрації) згідно з Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема, щодо видачі ордерів на заселення жилої площі та приймання рішень про включення жилих приміщень до числа службових та виключення їх із числа службових, затвердження рішень про надання службових жилих приміщень (п. 13, п. 29 додатку № 4 до Розпорядження № 121).

Таким чином, нормативно-правове регулювання повноважень місцевого органу виконавчої влади дозволяє зробити висновок, що відповідач у цих відносинах є суб`єктом публічного права, тобто наділений владними управлінськими функціями та є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України.

Відповідно до п. 26, 28 Правил обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і надання їм жилих приміщень в Українській РСР, затверджених постановою Ради Міністрів УРСР і Укрпрофради від 11 грудня 1984 року № 470 (далі - Правила № 470), громадяни перебувають на квартирному обліку до одержання жилого приміщення. Громадяни знімаються з квартирного обліку, зокрема у випадках: поліпшення житлових умов, внаслідок якого відпали підстави для надання іншого жилого приміщення; засудження до позбавлення волі на строк понад шість місяців, заслання або вислання; подання відомостей, що не відповідають дійсності, які стали підставою для взяття на облік, або неправомірних дій службових осіб при вирішенні питання про взяття на облік.

Зняття з квартирного обліку та виключення із списків осіб, які користуються правом першочергового одержання жилих приміщень, провадиться органами, які винесли або затвердили рішення про взяття громадянина на облік (включення до вказаного списку).

За п. 65 Правил № 470 рішення про надання жилого приміщення може бути переглянуто до видачі ордера, якщо виявляються обставини, які не були раніше відомі й могли вплинути на вказане рішення.

Пунктами 69, 70 Правил № 470 передбачено, що на підставі рішення про надання жилого приміщення в будинку державного або громадського житлового фонду виконавчий комітет районної, міської, районної в місті, селищної, сільської Ради народних депутатів видає громадянинові ордер, який є єдиною підставою для вселення в надане жиле приміщення. Ордер вручається громадянинові, на ім`я якого він виданий, або за його дорученням іншій особі.

Відповідно до п. 73 Правил № 470 ордер на жиле приміщення може бути визнано недійсним у судовому порядку у випадках подання громадянами не відповідаючих дійсності відомостей про потребу в поліпшенні житлових умов, порушення прав інших громадян або організацій на зазначене в ордері жиле приміщення, неправомірних дій службових осіб при вирішенні питання про надання жилого приміщення, а також в інших випадках порушення порядку і умов надання жилих приміщень. Вимогу про визнання ордера недійсним може бути заявлено протягом трьох років з дня його видачі.

Як убачається з матеріалів справи, на підставі розпорядження Шевченківської РДА в м. Києві від 20 грудня 2013 року № 795 ОСОБА_1 видано (оформлено) ордер № 05742 на право зайняття жилого приміщення разом із членами сім`ї та ключі від квартири. Таким чином, вказане розпорядження є атом індивідуальної дії, який виконаний шляхом оформлення ордеру.

Звертаємо увагу, що відмовивши ОСОБА_1 у видачі на його ім`я ордера № 05742 на право зайняття жилого приміщення разом із членами сім`ї та ключі від квартири, Шевченківська РДА в м. Києві зупинила дію свого розпорядження від 20 грудня 2013 року № 795, тобто дію виконаного акта індивідуальної дії за відсутності на це законодавчих повноважень, що й оскаржується позивачем.

При цьому, згідно з п. 73 Правил ордер на житлове приміщення недійсним в судовому порядку не визнавався.

Отже, між позивачем та відповідачем не існує житлового спору, оскільки виникнення права позивача на житлове приміщення вже було вирішено під час прийняття рішення ЖПК ЦУ СБУ та розпорядження Шевченківською РДА в м. Києві. Спору щодо взяття на облік, зняття з обліку або заселення/виселення позивача в квартиру між сторонами також не існує.

У справі, що переглядається, перед судом порушено питання про правомірність дій органу державної виконавчої влади щодо відмови у врученні позивачу вже виданого (оформленого) відповідачем ордера.

Тобто між сторонами існує спір щодо захисту прав та інтересів позивача у зв`язку з невиконанням з боку суб`єкта владних повноважень своїх публічно-владних управлінських функцій, що підпадає під визначення публічно-правового спору та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Таким чином, ураховуючи суть та суб`єктний склад спірних правовідносин, вважаємо, що вказаний спір належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому Велика Палата Верховного Суду дійшла помилкового висновку про залишення без змін ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2017 року про закриття провадження у цій справі з підстав, передбачених п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття судового рішення).

За наведених обставин вважаємо, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Відтак, касаційна скарга підлягала частковому задоволенню, а оскаржуване судові рішення апеляційного суду - скасуванню з подальшим направленням справи для продовження розгляду до Шостого апеляційного адміністративного суду.

Судді Великої Палати

Верховного Суду І. В. Саприкіна

О. Б. Прокопенко