ПОСТАНОВА

Іменем України

10 липня 2019 року

м. Київ

справа № 806/3709/15

адміністративне провадження № К/9901/12639/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

Судді-доповідача Саприкіної І. В.,

суддів Єзерова А. А., Чиркіна С. В.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру в Житомирській області на постанову Житомирського окружного адміністративного суду (у складі головуючого судді Попової О. Г.) від 23 листопада 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Шидловського В. Б., суддів Євпак В. В., Капустинського М. М.) від 24 грудня 2015 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру в Житомирській області, третя особа - Житомирська обласна державна адміністрація, про визнання дій незаконними та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

У серпні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру в Житомирській області (далі - ГУ Держгеокадастру в Житомирській області), третя особа - Житомирська обласна державна адміністрація (далі - Житомирська ОДА), у якому просив визнати незаконними дії ГУ Держгеокадастру в Житомирській області щодо відмови в погодженні надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,09 га для ведення індивідуального садівництва у власність на території Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області, оформленої листом від 30 березня 2015 року № 19-6-0.21-5266/2-15 та зобов`язати відповідача повторно розглянути його заяву від 05 березня 2015 року про погодження надання такого дозволу.

На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що відповідно до викопіювання з кадастрової карти (плану) з зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки та викопіювання з оновлення планово-картографічних матеріалів земель Оліївської сільської ради Житомирського району чітко видно, що бажана земельна ділянка знаходиться на відстані більше ніж 50 метрів захисної смуги ставу і не може належати до земель водного фонду.

Відповідач проти позову заперечував з тих підстав, що земельна ділянка знаходиться в прибережній захисній смузі, а тому ГУ Держгеокадастру в Житомирській області не має компетенції щодо надання цієї земельної ділянки у користування або власність.

Житомирський окружний адміністративний суд постановою від 23 листопада 2015 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2015 року, позов задовольнив. Визнав незаконними дії ГУ Держгеокадастру в Житомирській області щодо відмови в погодженні надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,09 га для ведення індивідуального садівництва у власність на території Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області, оформленої листом від 30 березня 2015 року № 19-6-0.21-5266/2-15. Зобов`язав ГУ Держгеокадастру в Житомирській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 05 березня 2015 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки.

Ухвалюючи такі судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що ГУ Держгеокадастру в Житомирській області неправомірно відмовило у видачі дозволу на розробку проекту землеустрою відведення земельної ділянки для ведення садівництва у власність ОСОБА_1 з підстав відсутності компетенції для надання такого дозволу, оскільки твердження відповідача щодо розташування земельної ділянки в прибережній захисній смузі ставу спростовується матеріалами справи.

Не погодившись із зазначеними судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, у січні 2016 року ГУ Держгеокадастру в Житомирській області подало до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, у якій просило скасувати постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2015 року і прийняти нову постанову, якою відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позову.

На обґрунтування своєї касаційної скарги відповідач зазначив, що суди першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи позовні вимоги, порушили норми матеріального та процесуального права, а тому оскаржувані судові рішення є необґрунтованими та підлягають скасуванню. За позицією скаржника, визначення відстані та градусу крутизни схилу передбачено винятково на підставі проекту землеустрою та винятково в літні місяці. Технічна документація, на яку посилається позивач, виготовлена в листопаді 2015 року, що виключає можливість здійснення вимірів, які повинні здійснюватись у період низької водності. Крім того, такого виду документації у сфері землеустрою, як технічний звіт, взагалі не існує, тому наданий позивачем технічний звіт не може братись до уваги як доказ, а на час подання касаційної скарги відповідачеві стало відомо, що Житомирська ОДА встановила межі прибережної смуги ставу в с. Оліївка Житомирського району Житомирської області, і така смуга становить 100 м від водойми.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 10 лютого 2016 року відкрив провадження у цій справі за вказаною касаційною скаргою.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

Відповідно до підп. 4 п. 1 розд.«Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 08 липня 2019 року прийняв цю справу до провадження та призначив її до розгляду.

Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила таке.

05 березня 2015 року ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держземагентства у Житомирській області із заявою про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо передачі у власність земельної ділянки орієнтованою площею 0,09 га для ведення індивідуального садівництва за межами населених пунктів Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області.

До заяви позивач додав викопіювання з кадастрової карти (плану) із зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки, рішення Оліївської сільської ради Житомирської області від 27 січня 2015 року «Про розгляд заяв щодо надання погодження на надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок», список громадян, яким рекомендовано звернутись із заявою до ГУ Держземагентства у Житомирській області, копії паспорта та ідентифікаційного коду.

Однак, ГУ Держземагентства у Житомирській області листом від 30 березня 2015 року № 19-6-0.21-5266/2-15 відмовило ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою у зв`язку з тим, що запроектована земельна ділянка прилягає до водного об`єкту і розташована у прибережній захисній смузі, а тому надання її у користування (власність) не відноситься до компетенції ГУ Держземагентства у Житомирській області.

Вважаючи протиправною таку відмову, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом за захистом його прав та інтересів.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов таких висновків.

При ухваленні оскаржуваних рішень, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що спірна земельна ділянка орієнтовною площею 0,09 га не належить до земель водного фонду. Зазначені обставини, за позицією судів, підтверджуються наявним у матеріалах справи технічним звітом на предмет встановлення меж земельної ділянки прибережної захисної смуги та визначення крутизни схилу на ній розташованої між землями гаражів Громадського об`єднання «Крошня» та ставом на території Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області, відповідно до якого зазначена земельна ділянка розташована за межами 50-метрової прибережної захисної смуги. Нахил поверхні в межах прибережної захисної смуги та на ділянці, заявленій до відведення, до трьох градусів. Категорія земель визначена як землі сільськогосподарського призначення.

Тобто, предметом спору у цій справі є відмова ГУ Держгеокадастру в Житомирській області в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав невідповідності місця розташування об`єкта вимогам законів.

Відповідно до ст. 19 Земельного кодексу України (далі - ЗК України; тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Статтею 20 ЗК України передбачено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, (…) органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

За приписами п. «а» ч. 3 ст. 22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Згідно з ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається (…) органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу. Забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

При цьому положеннями ст. 60 ЗК України та ст. 88 Водного кодексу України (далі - ВК України) установлено, що вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

Колегія суддів звертає увагу, що правовий режим прибережних смуг визначається ст. 60- 62 ЗК України та ст. 1, 88- 90 ВК України.

Так, за змістом ст. 61 ЗК України та ст. 89 ВК України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності. Зокрема, у прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво; зберігання та застосування пестицидів і добрив; влаштування літніх таборів для худоби; будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів тощо.

Статтею 88 ВК України передбачено, що з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Прибережні захисні смуги встановлюються по обидва береги річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 гектарів - 25 метрів; для середніх річок, водосховищ на них та ставків площею більше 3 гектарів - 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.

Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється.

Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту.

Землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених цим Кодексом.

У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації.

Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою. Проекти землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (з установленою в них пляжною зоною) розробляються в порядку, передбаченому законом.

При цьому, за змістом підп. «б» ч. 1 ст. 58 ЗК України до земель водного фонду належать землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами.

Згідно з ч. 2 ст. 60 ЗК України прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період). При крутизні схилів більше трьох градусів мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється. Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

Зі змісту зазначених вище законодавчих норм убачається, що дотримання встановлених заборон є необхідною умовою використання земельної ділянки, на яку поширюється режим прибережної захисної смуги, з тією метою, щоб навіть потенційне їх порушення не могло зашкодити охороні навколишнього природного середовища, як в цілому, так і конкретному водному об`єкту.

Колегія суддів звертає увагу, що порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 08 травня 1996 року № 486.

Наведене вище правове регулювання свідчить, що визначення відстані та градуси крутизни схилу передбачено на підставі проекту землеустрою та в літні місяці.

Разом з цим, відповідно до ст. 26 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV) склад, зміст і правила оформлення кожного виду документації із землеустрою регламентуються відповідною нормативно-технічною документацією з питань здійснення землеустрою. Її розробниками є: юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою; фізичні особи - підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.

Таким чином, суд погоджується з доводами скаржника, що позивач не належить до переліку осіб, які мають право на виготовлення проекту землеустрою.

Водночас, відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не може свідчити про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розмір і межі встановлено законом, а тому такі земельні ділянки, що належали до земель водного фонду, не можуть бути передані у приватну власність (ст. 83 ЗК України).

Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 червня 2019 року у справі № 806/3602/15.

Крім того, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанції дійшли помилкового висновку, що спірна земельна ділянка розташована за межами 50 метрової прибережної захисної смуги, підтвердженням чого є технічний звіт, виготовлений інженером-землевпорядником, оскільки статтею 25 Закону № 858-IV визначено виключний перелік видів документації із землеустрою, і в цьому переліку такий вид документації, як технічний звіт, відсутній.

Крім того, суд звертає увагу, що технічний звіт виготовлений в листопаді 2015 року, тобто не у меженний період (літні місяці), а також в період дощів, що виключає можливість здійснення вимірів, які повинні здійснювати у період низької водності.

Відповідно ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення (…) є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на допущені судами першої та апеляційної інстанцій порушення норм матеріального права, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов висновку, що касаційну скаргу ГУ Держгеокадастру в Житомирській області слід задовольнити, а постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2015 року, якими позов задоволено, скасувати. Ухвалити у цій справі нову постанову, якою відмовити в задоволенні позову.

Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру в Житомирській області задовольнити.

Постанову Житомирського окружного адміністративного від 23 листопада 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2015 року скасувати.

Ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру в Житомирській області, третя особа - Житомирська обласна державна адміністрація, про визнання дій незаконними та зобов`язання вчинити дії - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Саприкіна

Судді

А. А Єзеров

С. М. Чиркін