Окрема думка

судді Великої Палати Верховного Суду Пророка В. В.

справа № 9901/377/19 (провадження № 11-1016заі19)

21 квітня 2021 року

м. Київ

Велика Палата Верхового Суду у відкритому судовому засіданні розглянула справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та скасування розпорядження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 серпня 2019 року і постановою від 21 квітня 2021 року апеляційну скаргу залишила без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Водночас із рішенням Великої Палати Верхового Суду не можу повністю погодитися з огляду на таке.

1. Звертаючись із позовом, ОСОБА_1 просив суд визнати протиправним та скасувати Розпорядження Президента України від 19 червня 2019 року № 63/2019-рп «Про оголошення конкурсу на зайняття вакантної посади керівника Державного управління справами» (далі - Розпорядження).

2. На обґрунтування своїх вимог ОСОБА_1 вказував на те, що дії Президента України щодо прийняття рішення про проведення конкурсу на зайняття вакантної посади Керівника Державного управління справами є незаконними і такими, що не входять до компетенції Президента України, а вказане Розпорядження - протиправним і таким, що підлягає скасуванню.

2.1 Позивач вважає, що посаду Керівника Державного управління справами помилково віднесено до категорії «А» посад державної служби, оскільки юрисдикція цього органу не поширюється на всю територію України. Державне управління справами не наділене владними повноваженнями, а створене з метою матеріально-технічного забезпечення державних органів. Єдиною категорією посад державної служби, до якої можна віднести посаду Керівника Державного управління справами, є категорія «В».

2.2 У зв`язку з наведеним, на переконання ОСОБА_1 , вимога, яка міститься в Розпорядженні, про необхідність для участі в конкурсі пред`явлення заяви про відсутність заборгованості зі сплати аліментів на утримання дитини, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за шість місяців з дня пред`явлення виконавчого документа до примусового виконання, є протиправною, оскільки така заява подається виключно при поданні документів для заміщення вакантних посад державної служби категорії «А» та «Б».

2.3 Також позивач зазначає, що особою, уповноваженою на оголошення конкурсу на посаду Керівника Державного управління справами, є Глава Адміністрації Президента України.

3. Велика Палата Верховного Суду, відмовляючи в задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 , зокрема, обґрунтувала свою позицію тим, що згідно з пунктом 28 частини першої статті 106 Конституції України Президент України створює для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

3.1 Відповідно до Указу Президента України від 23 лютого 2000 року № 278/2000 «Про Державне управління справами» Державне управління справами здійснює матеріально-технічне, соціально-побутове та інше забезпечення діяльності Президента України, Ради національної безпеки і оборони України, Адміністрації Президента України та інших створених Президентом України консультативних, дорадчих та допоміжних органів і служб.

3.2 Згідно з пунктом 3 цього Указу Державне управління справами очолює Керівник, якого призначає на посаду та звільняє з посади Президент України.

3.3 Аналогічна норма щодо суб`єкта призначення Керівника Державного управління справами передбачена в пункті 9 Положення про Державне управління справами, затвердженого Указом Президента України від 17 грудня 2002 року № 1180/2002.

3.4 Відповідно до частини другої статті 23 Закону України «Про державну службу» рішення про оголошення конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби категорії «А» приймає суб`єкт призначення, на вакантні посади державної служби категорій «Б» і «В» - керівник державної служби відповідно до цього Закону.

3.5 На переконання позивача, видаючи оскаржуване Розпорядження, Президент України помилково вважав, що посада Керівника Державного управління справами належить до категорії «А» посад державної служби.

3.6 При цьому, на думку скаржника, неправомірне віднесення зазначеної посади до категорії «А» посад державної служби призвело до того, що рішення про оголошення такого конкурсу було прийнято неповноважною особою, і на кандидатів на посаду Керівника Державного управління справами протиправно покладено обов`язок щодо надання додаткових документів (заяви про відсутність заборгованості зі сплати аліментів на утримання дитини), необхідність надання яких Законом України «Про державну службу» не передбачена.

3.7 Застосовані в цій справі правові норми свідчать про те, що рішення про оголошення конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби категорії «А» приймає суб`єкт призначення.

3.8 Згідно з Переліком посад державної служби та патронатної служби Державного управління справами, затвердженого рішенням Комісії з питань вищого корпусу державної служби від 30 листопада 2016 року (протокол засідання Комісії з питань вищого корпусу державної служби від 25, 30 листопада 2016 року № 21), посаду Керівника Державного управління справами віднесено до категорії «А» посад державної служби.

3.9 Отже, оскільки посада Керівника Державного управління справами віднесена до категорії «А» посад державної служби і призначення на вказану посаду здійснюється Президентом України, Велика Палата Верховного Суду вважає, що Президент України в розумінні частини другої статті 23 Закону України «Про державну службу» є суб`єктом призначення на цю посаду.

3.10 Таким чином, оскаржуване Розпорядження прийнято повноважною особою.

3.11 Водночас Велика Палата Верховного Суду вказала, що безпідставними є доводи ОСОБА_1 , що особою, уповноваженою на оголошення конкурсу на посаду Керівника Державного управління справами, є Глава Адміністрації Президента України, оскільки відповідно до положень статті 23 Закону України «Про державну службу» до повноважень керівника державної служби належить оголошення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорій «Б» і «В».

4. Однак відповідно до пункту 1 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

5. Конституцією України визначено перелік посад, призначення на які здійснюється Президентом України, а саме:

- глави дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях (пункт 5 частини першої статті 106);

- Генеральний прокурор (пункт 11 частини першої статті 106);

- половина складу Ради Національного банку України (пункт 12 частини першої статті 106);

- половина складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (пункт 13 частини першої статті 106);

- вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань (пункт 17 частини першої статті 106);

- третина складу Конституційного Суду України (пункт 22 частини першої статті 106);

- персональний склад Ради національної безпеки і оборони України (частина четверта статті 107);

- голови місцевих державних адміністрацій (частина четверта статті 118);

- судді (частина перша статті 128);

- два члени Вищої ради правосуддя (частина друга статті 131).

6. Президент України може створювати у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (пункт 28 частини першої статті 106 Конституції України). Завданням таких органів є сприяння Президентові України в реалізації його конституційних повноважень (третє речення абзацу третього підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 квітня 2004 року № 9-рп/2004).

7. За Основним Законом України Президент України здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України (пункт 31 частини першої статті 106).

8. Отже, наведені норми однозначно вказують на те, що встановлений у Конституції України перелік повноважень глави держави, зокрема й щодо призначення посадових осіб органів, визначених Конституцією України, є вичерпним.

9. Державне управління справами утворене відповідно до пропозицій, внесених Кабінетом Міністрів України на виконання статті 7 Указу Президента України від 15 грудня 1999 року № 1572/99 «Про систему центральних органів виконавчої влади», як єдиний орган (Управління справами) для вирішення питань матеріально-технічного та іншого забезпечення Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України з метою значного скорочення коштів на користування транспортом, утримання будинків, іншого майна, управлінських витрат, зменшення апарату, що обслуговує відповідні структури, тощо.

10. Відповідно до пункту 1 Указу Президента України «Про Державне управління справами» від 23 лютого 2000 року № 278/2000 Державне управління справами утворене як єдиний орган з матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Ради національної безпеки і оборони України, інших державних органів.

11. Таким чином Державне управління справами створене в межах системи органів виконавчої влади.

12. Пункт 2 зазначеного Указу визначає, що Державне управління справами здійснює управління об`єктами державної власності, що забезпечують діяльність Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Ради національної безпеки і оборони України та інших державних органів і передані Державному управлінню у встановленому порядку.

13. Відповідно до пункту 3 цього Указу Державне управління справами очолює Керівник, якого призначає на посаду та звільняє з посади Президент України.

14. Пунктом 2 Указу Президента України від 21 березня 2000 року № 474/2000 «Питання Державного управління справами» передбачено, що Державне управління справами є правонаступником Управління справами Адміністрації Президента України, що ліквідується згідно з Указом Президента України від 23 лютого 2000 року № 278, Адміністрації Президента України, відповідних органів, що забезпечують діяльність Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Ради національної безпеки і оборони України, інших державних органів, стосовно майна, що передане у встановленому порядку Державному управлінню справами.

15. Пункт 1 Положення про Державне управління справами, затвердженого Указом Президента України від 21 березня 2000 року № 474/2000 (у редакції Указу Президента України від 17 грудня 2002 року № 1180/2002), визначає, що Державне управління справами є допоміжним органом, створеним Президентом України відповідно до пункту 28 статті 106 Конституції України. Державне управління справами підпорядковується Президентові України.

16. Разом з тим пункт 3 Положення про Державне управління справами передбачає, що матеріально-технічне, соціально-побутове, транспортне та інше забезпечення діяльності Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, інших державних органів здійснюється Державним управлінням справами в межах наданих йому бюджетних призначень, передбачених законом про Державний бюджет України на такі цілі. В іншому випадку забезпечення діяльності зазначених органів здійснюється підприємствами, установами, організаціями, що перебувають в управлінні Державного управління справами, в установленому порядку на договірних засадах.

17. Таким чином, беручи до уваги приписи пункту 4 Положення про Державне управління справами Державне управління справами створено з метою матеріально-технічного, соціально-побутового та іншого забезпечення державних органів і відповідно здійснює управління переданого йому із цією метою державного майна.

18. Крім того, відповідно до розподілу видатків Державного бюджету України на 2021 рік, що є додатком № 3 до Державного бюджету України на 2021 рік, затвердженого Законом України від 15 грудня 2020 року № 1082-IX «Про Державний бюджет України на 2021 рік» Державному управлінню справами, крім коштів власне на обслуговування та організаційне, інформаційно-аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності Президента України та Офісу Президента України, виділені кошти на такі видатки:

- виготовлення державних нагород та пам`ятних знаків;

- фінансова підтримка санаторно-курортних закладів та закладів оздоровлення;

- наукова і науково-технічна діяльність у сфері державного управління, стратегічних проблем внутрішньої та зовнішньої політики і з питань посередництва та примирення при вирішенні колективних трудових спорів (конфліктів);

- підготовка науково-педагогічних і наукових кадрів з питань стратегічних проблем внутрішньої і зовнішньої політики;

- збереження природно-заповідного фонду в національних природних парках та заповідниках;

- надання медичних послуг медичними закладами;

- фінансова підтримка закладів культури і мистецтва;

- виплата Державних премій України;

- реалізація державного інвестиційного проекту «Реконструкція будівлі Державного підприємства "Національний центр ділового та культурного співробітництва "Український дім" на вул. Хрещатик, 2, в м. Києві»;

- модернізація цифрових інформаційно-аналітичних систем;

- реалізація державного інвестиційного проекту «Комплексна діагностика та лікування пацієнтів з важкими вірусними та вірусно-бактеріальними пневмоніями у дорослого населення на основі впровадження унікальних інноваційних технологій»;

- реалізація державного інвестиційного проекту «Реконструкція блока «Б» лікувального корпусу № 3 Клінічної лікарні «Феофанія» Державного управління справами по вул. Ак. Заболотного, 21 у Голосіївському районі м. Києва»;

- реалізація державного інвестиційного проекту «Створення Національного культурно-мистецького та музейного комплексу "Мистецький арсенал»;

- реалізація державного інвестиційного проекту «Підвищення доступності та якості надання медичної допомоги населенню із захворюваннями ЛОР-органів на основі впровадження інноваційних високотехнологічних методів комплексної діагностики та хірургічного лікування в умовах багатопрофільного закладу охорони здоров`я».

19. Відтак Державне управління справами не може вважатися допоміжним органом, створеним Президентом України відповідно до пункту 28 статті 106 Конституції України, оскільки такі допоміжні органи створюються Президентом України для здійснення повноважень саме Президента України, натомість Державне управління справами здійснює управління об`єктами державної власності, що забезпечують діяльність і інших державних органів.

20. Внесення указом Президента України від 19 лютого 2007 року № 128/2007 змін до пункту 1 Положення про Державне управління справами, яким Державне управління справами «перетворене» на «допоміжний орган, створеним Президентом України відповідно до пункту 28 статті 106 Конституції України», замість «спеціального державного органу з матеріально-технічного, соціально-побутового та іншого забезпечення діяльності Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Ради національної безпеки і оборони України, інших державних органів», не змінило по суті призначення Державне управління справами як органу, уповноваженого на управління державним майном.

21. Разом із цим у правових позиціях Конституційного Суду України неодноразово зазначалося, що повноваження Президента України визначаються виключно Конституцією України і не можуть бути розширені законом або іншим нормативно-правовим актом (рішення від 28 серпня 2020 року № 9-р/2020, від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003, від 7 квітня 2004 року № 9-рп/2004, від 17 грудня 2009 року № 32-рп/2009, від 13 червня 2019 року № 5-р/2019).

22. В абзаці другому підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 квітня 2004 року № 9-рп/2004 також вказано, що повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються Конституцією України (статті 85, 106).

23. В абзаці першому пункту 6 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25 грудня 2003 року № 22-рп/2003 наголошено, що повноваження Президента України закріплені лише на конституційному рівні (статті 102, 106 Конституції України).

24. У Рішенні Конституційного Суду України від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003 вказано, що повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України (абзац тринадцятий пункту 2 мотивувальної частини). Цієї правової позиції Конституційний Суд України дотримувався в багатьох інших своїх рішеннях, зокрема від 16 травня 2007 року № 1?рп/2007, від 8 липня 2008 року № 14-рп/2008, від 2 жовтня 2008 року № 19-рп/2008, від 8 жовтня 2008 року № 21-рп/2008, від 7 липня 2009 року № 17-рп/2009, від 15 вересня 2009 року № 21-рп/2009, від 17 грудня 2009 року № 32-рп/2009.

25. Отже, Президент України, приймаючи Розпорядження від 19 червня 2019 року № 63/2019-рп «Про оголошення конкурсу на зайняття вакантної посади керівника Державного управління справами», вийшов за межі своїх конституційних повноважень, оскільки посада керівника Державного управління справами не віднесена Основним Законом України до посад, призначення на які здійснює Президент України.

26. Водночас відповідно до пункту 5 статті 116 Конституції України управління об`єктами державної власності відповідно до закону здійснює Кабінет Міністрів України.

27. Частина перша статті 3 Закону України від 21 вересня 2006 року № 185-V «Про управління об`єктами державної власності» визначає, що об`єктами управління державної власності є державне майно, що забезпечує діяльність Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України.

28. Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» суб`єктами управління об`єктами державної власності, окрім Кабінету Міністрів України, визначені органи, що забезпечують діяльність Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України.

29. За нормою частини першої статті 5 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» саме Кабінет Міністрів України є суб`єктом управління, що визначає об`єкти управління державної власності, стосовно яких виконує функції з управління, а також об`єкти управління державної власності, повноваження з управління якими передаються іншим суб`єктам управління, визначеним цим Законом.

30. Пункт 1 частини другої статті 5 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» передбачає, що саме Кабінет Міністрів України, здійснюючи управління об`єктами державної власності, визначає органи виконавчої влади та державні колегіальні органи, які здійснюють функції з управління об`єктами державної власності.

31. Пунктом 1 частини першої статті 20 Закону України від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» встановлено, що Кабінет Міністрів України здійснює відповідно до закону управління об`єктами державної власності, делегує в установленому законом порядку окремі повноваження щодо управління зазначеними об`єктами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям та відповідним суб`єктам господарювання.

32. Частина перша статті 24 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» передбачає, що Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, може утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати відповідно до закону державні господарські об`єднання, підприємства, установи та організації, зокрема для здійснення окремих функцій з управління об`єктами державної власності. Кабінет Міністрів України затверджує положення та статути державних господарських об`єднань, підприємств, установ та організацій, розмір асигнувань на їх утримання і граничну чисельність працівників, призначає на посаду та звільняє з посади їх керівників і заступників керівників, застосовує до них заходи дисциплінарної відповідальності.

33. Таким чином, визначення порядку діяльності Державного управління справами (як органу уповноваженого на управління державним майном, що забезпечує діяльність органів держаної влади) та призначення його Керівника - це виключна компетенція Кабінету Міністрів України, а не Президента (чи керівника його офісу), отже, Президент України не є належним суб`єктом призначення керівника Державного управління справами.

34. Отже, пункту 5 статті 116 Конституції України не відповідають такі пункти указів Президента, що наділяють останнього повноваженнями, які суперечать пункту 5 статті 116 Конституції України:

- пункт 3 Указу Президента України від 23 лютого 2000 року № 278/2000 «Про Державне управління справами» (Державне управління справами очолює Керівник, якого призначає на посаду та звільняє з посади Президент України);

- пункт 1 Положення про Державне управління справами, затвердженого указом Президента України від 21 березня 2000 року № 474/2000 (у редакції Указу Президента України від 17 грудня 2002 року № 1180/2002) (Державне управління справами є допоміжним органом, створеним Президентом України відповідно до пункту 28 статті 106 Конституції України. Державне управління справами підпорядковується Президентові України);

- пункт 9 Положення про Державне управління справами (Державне управління справами очолює Керівник, якого призначає на посаду і звільняє з посади Президент України за поданням Глави Адміністрації Президента України. Керівник Державного управління справами має одного першого заступника та чотирьох заступників, яких призначає на посади та звільняє з посад Президент України за поданням Керівника Державного управління справами);

- пункт 11 Положення про Державне управління справами (Граничну чисельність працівників, структуру і штатний розпис Державного управління справами затверджує Президент України за поданням Керівника Державного управління справами, погодженим з Главою Адміністрації Президента України. Подання щодо граничної чисельності працівників Державного управління справами погоджується також з Міністерством фінансів України);

- пункт 12 Положення про Державне управління справами (Державне управління справами припиняє свою діяльність шляхом ліквідації або реорганізації (злиття, поділ, приєднання, перетворення або виділення) за рішенням Президента України).

35. Зазначені пункти указів Президента України не підлягають застосуванню, натомість застосовуватися мають пункт 5 статті 116 Конституції України та прийняті на його виконання закони України «Про управління об`єктами державної власності» та «Про Кабінет Міністрів України» і, як наслідок, оскаржуваний акт, прийнятий відповідно до указів Президента України від 23 лютого 2000 року № 278/2000 та від 21 березня 2000 року № 474/2000 з нормами, що суперечать Конституції України, тобто за межами повноважень Президента України, а відтак підлягає визнанню неправомірним та скасуванню.

36. Разом із цим відповідно до статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

37. Відтак визнання неконституційними законів та інших актів можливо виключно за рішенням Конституційного Суду України.

38. Відповідно до частини четвертої статті 7 КАС України, якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.

39. У такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

Враховуючи викладене, вважаю, що Велика Палата Верховного Суду мала задовольнити апеляційну скаргу ОСОБА_1 , скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 серпня 2019 року та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити, а також звернутись до Пленуму Верховного Суду стосовно вирішення питання про внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності Указу Президента України від 17 грудня 2002 року № 1180/2002.

Суддя В. В. Пророк

Окрема думка складена 12 травня 2021 року.